Judikative Selbstbeschränkung bei Schutzpflichten

Mit Beschluss vom 3. Februar 2026 hat das Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsbeschwerde gegen die Genehmigung von Rüstungsexporten nach Israel nicht zur Entscheidung angenommen. Die im Ramstein-Urteil nur ein halbes Jahr zuvor formulierten extraterritorialen Schutzpflichten knüpft die Kammer an Substantiierungsanforderungen, die individuelle Klagen gegen Rüstungsexporte praktisch ausschließen, ohne zu den materiell-völkerrechtlichen Fragen Stellung zu nehmen. Der vorliegende Beitrag zeigt, dass dieses Ergebnis nicht zwingend durch Ramstein vorgegeben ist, sondern durch im extraterritorialen Kontext strukturell unerfüllbare prozessuale Anforderungen erzeugt wird.

Die Voraussetzungen der extraterritorialen Schutzpflicht

Verständlich wird die Bedeutung des Kammerbeschlusses erst vor dem Hintergrund des Ramstein-Urteils aus dem Jahr 2025, das die Bedingungen der Schutzpflichten der deutschen Staatsgewalt in Auslandssachverhalten festgelegt hat. Eine Schutzpflicht, die über den allgemeinen Schutzauftrag hinausgeht, setzt einen konkreten, über eine bloße Kausalität hinausreichenden Bezug zur deutschen Staatsgewalt sowie systematische Völkerrechtsverletzungen im Ausland voraus (Ramstein, Rn. 86 ff.). Auch Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik sind grundsätzlich justiziabel (vgl. Ramstein, Rn. 109). Das Gericht räumte der Bundesregierung jedoch bei der Einordnung der Völkerrechtsverstöße einen weiten Einschätzungsspielraum ein (Ramstein, Rn. 109). Auch bei der Wahl der Mittel zur Schutzpflichterfüllung kann die Regierung weitgehend frei verfahren (Ramstein, Rn. 110).

Der Entscheidungsmaßstab der Kammer

Im vorliegenden Fall hat das Bundesverfassungsgericht die Beschwerdemangels hinreichender Substantiierung nicht zur Entscheidung angenommen. Zwar äußerte sich das Gericht auch zum Drittschutz des einfachen Rechts (Rn. 81 ff.), relevant war aber vor allem, ob der Beschwerdeführer durch eine verfassungsrechtliche Schutzpflicht geschützt wird. Der Sachverhalt stellte das Gericht vor eine grundlegende Herausforderung: Stellt es einen hinreichenden Bezug der Lieferungen zur deutschen Staatsgewalt fest, müsste es sich mit der politisch sensiblen Frage von Völkerrechtsbrüchen Israels im Gazastreifen auseinandersetzen. Ein hinreichender Bezug der hier angegriffenen Rüstungsexporte zu Völkerrechtsverletzungen Israels ist nicht selbstverständlich, da es sich um keine Kriegswaffen handelt (vgl. Rn. 18) und die ausgeführten Güter nicht zwingend einen relevanten Beitrag zu Völkerrechtsbrüchen leisten. Insofern wäre es erwartbar gewesen, dass das Bundesverfassungsgericht den Bezug der Lieferungen zum deutschen Staat verneint, auch wenn dieses Argument schon vor den Fachgerichten nicht überzeugte.

Das Gericht prüft aber nicht, ob tatsächlich eine Schutzpflicht greift und welchen Inhalt diese hat, sondern betont die Substantiierungsanforderungen: Es verschärft die aus dem innerstaatlichen Kontext bekannten Anforderungen an Schutzpflichten (Rn. 106 f.). Dem Beschwerdeführer hält es entgegen, er habe auf der Rechtsfolgenseite der Schutzpflicht, also bezüglich deren Inhalt, nicht hinreichend dargelegt, weshalb gerade die Versagung der Genehmigung erforderlich sei. So das Gericht wörtlich (Rn. 108):

Da der Beschwerdeführer vorliegend konkret die Aufhebung der beiden zugunsten der Beigeladenen des Ausgangsverfahrens erteilten Ausfuhrgenehmigungen vom 11. und 16. Oktober 2024 begehrt, oblag es ihm hiernach aufzuzeigen, dass die Fachgerichte grundlegend verkannt hätten, dass die öffentliche Gewalt einer etwaigen Schutzpflicht – auch unter Berücksichtigung ihres aufgrund der Extraterritorialität möglicherweise eingeschränkten Inhalts – vorliegend allein dadurch genügen könnte, dass sie die beiden angegriffenen Ausfuhrgenehmigungen aufhebt.

Indem die Kammer den Weg über die Substantiierung wählt, schafft sie einen Maßstab, der über den Einzelfall hinaus auch dort greifen würde, wo der Gefahrzusammenhang offensichtlicher wäre. Eine inhaltliche Auseinandersetzung mit den beiden Ramstein-Kriterien – ein konkreter Bezug zur deutschen Staatsgewalt und systematische Völkerrechtsverletzungen – findet nicht statt.

Vom Spielraum der Exekutive zur Last des Beschwerdeführers

Grundrechtliche Schutzpflichten, so auch aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG, legen dem Staat regelmäßig keine bestimmte Maßnahme auf, sondern verpflichten ihn zur Gewährleistung eines wirksamen Schutzregimes. Die Auswahl der Mittel ist grundsätzlich Sache der zuständigen Staatsgewalt (grundlegend BVerfGE 46, 160(164) – Schleyer). Nur ausnahmsweise verdichtet sich die Schutzpflicht auf eine konkrete Maßnahme. Wer dies geltend macht, muss schlüssig darlegen, dass die öffentliche Gewalt ihrer Schutzpflicht allein durch das begehrte Mittel genügen kann (Rn. 106). Die vom BVerfG geforderte Substantiierung auf der Rechtsfolgenseite ist insofern das prozessuale Spiegelbild der materiellen Verdichtung: Wer eine bestimmte Maßnahme verlangt, muss aufzeigen, dass der Spielraum der Exekutive sich gerade auf diese verengt hat.

Es spricht einiges dafür, dass eine solche Verengung des Spielraums der Exekutive bereits eingetreten ist. Die Kammer listet in Rn. 111 auf, was die Bundesregierung bereits getan hat: die bilaterale Einwirkung auf Israel, eine angepasste Genehmigungspraxis, eine zwischenzeitliche Aussetzung der Exporte im August 2025 und die Leistung humanitärer Hilfe. Der Beschluss selbst beschreibt jedoch die humanitäre Lage in Gaza als „in weiten Teilen immer noch katastrophal“ (Rn. 4). Auch die Aussetzung der Exportgenehmigungen aus dem August 2025 wurde im November 2025 wiederzurückgenommen, obwohl sich trotz des Waffenstillstandes nichts Grundlegendes an der humanitären Situation geändert hatte. Bleibt nach diesen Maßnahmen als wirksames Mittel allein die Versagung weiterer Genehmigungen, wäre das eine Beschränkung der Mittelwahl und keine willkürliche Festlegung. Dies wäre ein dogmatisch sauberer Weg zu einer Verengung der Schutzpflicht auf eine konkrete Maßnahme, wie das Bundesverfassungsgericht sie „unter ganz besonderen Umständen“ für möglich hält (Rn. 106). Der Beschluss selbst prüft dies weder in der Sache, noch bezeichnet er die Voraussetzungen dafür genauer; er stellt nur fest, dass der Beschwerdeführer die Substantiierungsanforderungen nicht erfüllt habe.

Aber auch darüber hinaus sind die Substantiierungsanforderungen überzogen. Einerseits, verlangt das Gericht vom Beschwerdeführer eine Bewertung der diplomatischen Bemühungen, des Inhalts der Zusicherung und der behördlichen Risikoeinschätzung im konkreten Genehmigungsverfahren (Rn. 106 i.V.m. Rn. 111). Diese Bewertung ist ohne Einsicht in die Verwaltungsvorgänge nicht zu leisten. Sie wurden nicht offengelegt, worauf der Beschwerdeführer ausdrücklich hingewiesen hat (Rn. 44). Das Gericht zieht daraus keine Konsequenz, sondern lastet das Substantiierungsdefizit dem Beschwerdeführer an. Andererseits zeigt sich, dass die Anforderung im außenpolitischen Bereich strukturell unerfüllbar ist. Schon der positive Nachweis, dass gerade die Genehmigungsaufhebung den Schutz effektiv verbessert, lässt sich kaum führen, weil die Wirkungskette außerhalb deutscher Entscheidungshoheit liegt. Anders als im innerstaatlichen Recht, wo der Maßnahmenkatalog begrenzt ist, lässt sich hier zudem stets ein weiteres Mittel benennen, das der Staat auch noch ergreifen könnte: eine zusätzliche Hilfsgüterlieferung, eine erneute Konsultation, eine weitere Initiative auf Ebene der EU oder UN. Damit wird die Bedingung, alle anderen Mittel müssten ausscheiden, nie erfüllbar.

Die für den innerstaatlichen Kontext entwickelte Figur der Verdichtung der Schutzpflicht auf eine konkrete Maßnahme läuft im Auslandsbereich ins Leere. Zwar wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch auf der materiellen Ebene angegriffen und die Schutzpflichtkonstruktion mit weiten Spielräumen für die Regierung als zu restriktiv beschrieben. Letztlich kommt es aber gar nicht zu einer solchen Prüfung. Selbst wenn man die materielle Konstruktion der extraterritorialen Schutzpflicht für tragfähig hielte, scheitert der Rechtsschutz bereits eine Stufe früher an der Substantiierung.

Die fehlende Völkerrechtsfreundlichkeit des Beschlusses

Den Inhalt der Schutzpflicht konturiert auch das einschlägige Völkerrecht. Das Gericht zieht das Völkerrecht jedoch nur heran, um einen Rechtsrahmen zu beschreiben, den es selbst als effektiv darstellt (Rn. 85 ff.), der in der deutschen Praxis aber nicht entsprechend umgesetzt wird. Der Vertrag über den Waffenhandel, den auch das Bundesverfassungsgericht im Beschluss heranzieht, bestimmt ausdrücklich, dass Exportgenehmigungen für Waffen und Rüstungsgüter zu versagen sind, wenn ein überwiegendes Risiko besteht, dass die Güter etwa dazu verwendet werden könnten, eine schwere Verletzung des humanitären Völkerrechts zu begehen oder zu erleichtern (Art. 7 Abs. 1, 3 des Vertrages). Ob dies der Fall ist, hätte das Gericht bewerten müssen. Es ist aber bemerkenswert, dass das Gericht sich auf diese Rechtsnormen bezieht, um darzulegen, dass Deutschland ein effektives Exportkontrollsystem besitzt – was im Übrigen gerade von dem Antragsteller bestritten wurde – aber gleichzeitig in der Substantiierungsfrage ignoriert, dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen auch den Inhalt der Schutzpflicht konturieren. Dies gilt erst recht unter Heranziehung von Art. 6 Abs. 3 des Vertrags über den Waffenhandel. Danach ist eine Exportgenehmigung zu versagen, wenn der Exportstaat Kenntnis davon hat, dass die Güter zur Begehung eines Völkermords, zu Angriffen auf zivile Objekte oder Zivilpersonen oder zu anderen Kriegsverbrechen verwendet würden. Das Vorliegen der ersten Variante ist vor dem Hintergrund der Feststellungen des IGH im Verfahren Südafrika gegen Israel nicht fernliegend; Hinweise auf die zweite Variante gibt es auch weiterhin im Gazastreifen (siehe hier und hier), insbesondere nun aber auch im Libanon (siehe hier und hier). Ähnliches ergibt sich auch aus der konsequenten Anwendung des Gemeinsamen Standpunkts 2008/944/GASP des Rates. Nach Kriterium 2 lit. c sind bei drohenden schweren Verstößen gegen das humanitäre Völkerrecht Ausfuhren zu verweigern.

Insgesamt zeigt sich hier eine deutliche Schieflage. Bekenntnisse zum Völkerrecht finden sich im Beschluss mehrfach. Eine inhaltliche Bewertung der völkerrechtlichen Pflichten – die schließlich auch innerstaatlich zumindest als einfaches Bundesrecht gelten – nimmt das Gericht aber nicht vor. Damit werden im Ergebnis zwei Aspekte der offenen Staatlichkeit der Bundesrepublik gegeneinander ausgespielt: Während die Völkerrechtsfreundlichkeit formell betont wird, wird sie durch die Berufung auf internationale Schutzmechanismen entkernt.

Was bleibt von der Völkerrechtsfreundlichkeit im Außenwirtschaftsrecht?

Der Beschluss lässt nicht nur den Beschwerdeführer ratlos zurück. Folgt man den gerichtlichen Maßstäben, lassen sich kaum noch Konstellationen denken, in denen Klagen gegen Waffenexporte Erfolg haben könnten. Das Gericht vermied damit, zu den inhaltlichen Fragen zum Vorgehen Israels in Gaza überhaupt Stellung nehmen zu müssen. Dabei bleibt die Fragestellung aktuell: Im November 2025 hat die Bundesregierung die Exporte nach Israel wiederaufgenommen. Bis zum 31. März 2026 wurden Rüstungslieferungen im Gesamtwert von rund 167 Millionen Euro genehmigt. Auch nach Ausbruch des Konflikts zwischen Israel und dem Iran genehmigte die Bundesregierung weitere Lieferungen, obwohl die Völkerrechtsverletzungen Israels bei der Beteiligung am Krieg gegen den Iran und in der Besetzung des Südlibanons dokumentiert sind (siehe beispielsweise hier und hier).

Die Nichtannahme der Kammer nach § 93b BVerfGG erzeugt jedoch keine Bindung im Sinne des § 31 Abs. 1 BVerfGG. Von dieser Entscheidung können Kammern und Senate jederzeit abweichen. Dies lässt prinzipiell die Tür offen für weitere Verfahren, die gegebenenfalls auf Tatbestandsebene noch aussagekräftiger sind als im vorliegenden Fall. Hier wandte sich der Beschwerdeführer gegen die Lieferung von Gehäusen für Panzergetriebe sowie weiteren, nicht näher spezifizierten Gütern zur Wiederausfuhr. Damit ist nicht unbedingt eindeutig, dass diese Gegenstände einen erheblichen Beitrag zur Tötung von Zivilisten im Gazastreifen leisten, wie es das Bundesverfassungsgericht zur Annahme einer Schutzpflicht fordert. Die Maßstabskritik bleibt davon unberührt: Sie betrifft nicht die Sachverhaltslage des konkreten Falls, sondern die Höhe der Substantiierungsanforderung, die das Gericht aufstellt. Ein zukünftiger Fall mit engerem Zusammenhang zwischen einer konkreten Waffengattung und gefährdeten Individuen wird zeigen, ob das Gericht diese Konstruktion aufrechterhält oder die Maßstäbe des Ramstein-Urteils effektiv umsetzt.