Wehrhaftigkeit der EU – nach innen oder nach außen?

Die Europäische Union (EU) verhängt seit Russlands Annexion der Krim im Jahr 2014 erstmals in großem Umfang personenbezogene Sanktionen. Inzwischen sind rund 2.700 Personen und Organisationen gelistet (vgl. insbesondere Verordnung (EU) Nr. 269/2014 Anhang I sowie Verordnung (EU) 2024/2642 Anhang I). Zu den betroffenen natürlichen Personen zählen vor allem russische Militärs, Nachrichtendienstler, Regierungsvertreter, Mitglieder der Staatsduma und Oligarchen.

Zuletzt fanden sich auf den Sanktionslisten aber auch Personen wieder, die ihren Lebensmittelpunkt in der EU oder zumindest in Mitteleuropa haben – etwa der ehemalige Schweizer Oberst Jacques François Baud (Wohnsitz: Belgien), die kamerunisch-schweizerische Aktivistin und Kritikerin des Neokolonialismus Nathalie Yamb oder der hier interessierende, in Berlin lebende deutsche Journalist Hüseyin Doğru.

Sie drohen in der Masse leicht unterzugehen. Das aber wäre fatal. Weil sie in Europa leben, treffen sie die Sanktionsfolgen schließlich am härtesten. Die Ein- und Durchreise durch Mitgliedstaaten ist ihnen untersagt, ihre Vermögenswerte wurden eingefroren, ihre Konten gesperrt und auch ansonsten werden sie weitgehend vom Privatrechtsverkehr ausgeschlossen. Für die Betroffenen bedeuten die Sanktionen also regelmäßig das zumindest vorübergehende Ende ihrer bürgerlichen Existenz. Was bleibt, ist die „Befriedigung der Grundbedürfnisse“ nach behördlicher Freigabe von Geldern (Art. 3 Abs. 1 lit. a) VO 2024/2642).

Die EU begründet ihre Sanktionsentscheidung gegen den deutschen Journalisten in etwa wie folgt: Doğru verbreite als verlängerter Arm Russlands – behauptet werden finanzielle und organisatorische Verbindungen seines ehemaligen Medienunternehmens – dessen Propaganda, säe dadurch „Zwietracht“ in der Bevölkerung und trage so dazu bei, Deutschland und andere europäische Staaten von innen heraus zu destabilisieren.

In Deutschland nimmt der politische und mediale „Mainstream“ erst jetzt – also rund ein Jahr nach der Sanktionsentscheidung – und auch nur langsam Kenntnis von dem Fall. Woran liegt das?

Die These dieses Beitrags lautet: Die geringe öffentliche Aufmerksamkeit hängt auch damit zusammen, wie der Fall auf europäischer Ebene rechtlich-institutionell verarbeitet wird. Der für die Sanktionsentscheidung zuständige Rat framed den Fall schließlich als Frage äußerer Sicherheit. In Rede steht die Abwehr eines äußeren Feindes – konkret: der russischen Regierung. Auf diese Weise lässt sich der Vorgang unter die Kompetenz zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) subsumieren.

Bei näherem Hinsehen zeigt sich jedoch: Tatsächlich geht es um eine Form innerer Wehrhaftigkeit. Dafür „fehlt“ der EU aber zum einen weitgehend die Kompetenz. Zum anderen – und das ist entscheidend – weist innere Wehrhaftigkeit in liberalen Demokratien eine paradoxe oder zumindest ambivalente Struktur auf. Diese wird durch die rechtliche Subsumtion des Falles unter die GASP weitgehend verdeckt und deshalb nicht adäquat verarbeitet.

Die Rechts– und Kompetenzgrundlagen des Sanktionsregimes

Doğru fällt unter das Sanktionsregime zur Bekämpfung „destabilisierender Aktivitäten Russlands“, das die EU im Oktober 2024 angesichts des russischen Angriffskrieges schuf.

Grundlage ist ein Beschluss des Rates. Darauf aufbauend erließ der Rat eine Verordnung, die Tatbestand und Rechtsfolgen des Sanktionsregimes verbindlich auch für die mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen festschreibt (Art. 288 UAbs. 2 AEUV i.V.m. Art. 215 Abs. 2 AEUV sowie Art. 24 UAbs. 2 S. 3 EUV). Dies hat zur Folge, dass u.a. private Banken unmittelbar an das Sanktionsregime gebunden sind. Die konkrete Anwendung auf einzelne Personen erfolgt sodann durch Durchführungsverordnungen, also die eigentliche „Listung“. Den Journalisten Doğru hat der Rat am 20. Mai 2025 durch die Durchführungsverordnung (EU) 2025/965 als Teil des 17. Sanktionspakets gegen Russland auf eine EU-Sanktionsliste gesetzt. Dort wurde er zu Beginn fälschlicherweise als türkischer Staatsbürger aufgeführt. Auch nach einer Korrektur wird er unrichtig als deutsch-türkischer Staatsbürger bezeichnet. Er besitzt ausschließlich die deutsche Staatsbürgerschaft.

Kompetenzrechtliche Grundlage des Sanktionsregimes ist die GASP gemäß Art. 24 EUV als Teil des auswärtigen Handelns der EU (Art. 21 EUV). Sicherheitspolitik meint hier demnach die äußere, nicht aber die innere Sicherheit. Für Letztere ist die EU nur begrenzt zuständig. Im Bereich innerer Sicherheit erschöpfen sich ihre Kompetenzen im Wesentlichen darin, nationale Ermittlungsmaßnahmen zu koordinieren sowie Organisation und Verfahren zu harmonisieren (Art. 4 Abs. 2 S. 3 EUV; Art. 4 Abs. 2 lit. j, Art. 67 ff., 87 ff. AEUV).

Die GASP indes adressiert Bedrohungen durch externe, feindlich gesinnte Staaten oder Akteure. Dementsprechend zeichnen die einschlägigen Rechtsakte ein klares Bild: Die russische Regierung ist ein äußerer Feind, der sich moderner Formen hybrider Einflussnahme – insbesondere auch Desinformationskampagnen – bedient, um die Demokratien der Mitgliedstaaten zu destabilisieren.

Anwendung des Sanktionsregimes

Diese klare, sich aus dem vertraglichen Kompetenzgefüge notwendig ergebende Innen-Außen-Unterscheidung wird bei der Anwendung des Sanktionsregimes dann aber fallen gelassen, wie der hiesige Fall zeigt.

Nach Angaben Doğrus auf der Plattform X vertritt der Rat im Verfahren vor dem EuG die Auffassung, er müsse keine (andauernden?) Verbindungen des Journalisten zur russischen Regierung nachweisen, um diesen (fortdauernd?) zu sanktionieren. Weshalb die Klammerzusätze? Der im X-Post des Journalisten enthaltene Ausschnitt der Ratsbegründung ließe sich auch wie folgt verstehen: Lediglich zur Aufrechterhaltung der Sanktionen müsse kein Nachweis über noch bestehende Verbindungen zur russischen Regierung erbracht werden. Auf eine Anfrage zur Einsichtnahme in die entsprechenden Dokumente reagierte Doğru bis zum Erscheinen dieses Beitrags nicht. Beide Lesarten wären jedoch Ausdruck einer laxen – wenn nicht gar fehlenden – juristischen Zurechnungsoperation zum äußeren Feind (Russland).

Eine solch hemdsärmelige Handhabung der Zurechnung zeigt sich auch an anderer Stelle: Doğru sowie die übrigen eingangs genannten Betroffenen und ihre Vertreter berichten übereinstimmend, dass die vom Rat vorgelegten „Beweisdossiers“ im Wesentlichen aus öffentlich zugänglichen Informationen bestehen. Im Falle Doğrus sollen dies überwiegend eigene oder über ihn verfasste Zeitungsartikel sowie Social-Media-Beiträge sein. Was daraus konkret für eine gezielte Unterstützung russischer Destabilisierungsbemühungen folgen soll, bleibt unklar. In anderen Fällen hat das EuG Sanktionsbeschlüsse im Zuge fragwürdiger Zurechnungsoperationen bereits gekippt. Sie betrafen jedoch solche Sanktionen, die der Rat auf Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 269/2014 beschlossen hatte. Diese adressiert nicht Fälle hybrider Einflussnahme Russlands in der EU, sondern dessen Krieg gegen die Ukraine.

Ermöglicht werden die laxe Zurechnung im hiesigen Fall und damit die Grenzüberspielung von außen nach innen durch zweierlei Umstände:

Zum einen durch den notorisch schwer zu fassenden Tatbestand der „Desinformation“ (vgl. Art. 2 Abs. 3 lit. a) Ziff. iv) Verordnung (EU) 2024/2642). Gemeint sind Informationen, die nicht aufgrund eines konkreten Gesetzesbefehls rechtswidrig sind, sondern lediglich als „anderweitig schädlich“ gelten. Was auch immer das heißen soll?

Zum anderen wirkt sich hier die uferlose Bestimmung der „Störereigenschaft“ in den einschlägigen Rechtsgrundlagen aus. Danach genügt es bereits, Handlungen Russlands etwa durch die Verbreitung von Desinformation in irgendeiner Weise zu erleichtern, zu unterstützen oder von ihnen zu profitieren (vgl. Art. 2 Abs. 3 lit. a) Verordnung (EU) 2024/2642).

Heraus kommen dann völlig unbestimmte Rechtsgrundlagen, die gleichzeitig schwerste Sanktionsfolgen anordnen. Dies wurde auch in einem Rechtsgutachten moniert, das zwei EU-Abgeordnete des BSW in Auftrag gegeben haben (vgl. S. 23-30). Die Folge dieser weitreichenden Zurechnungsmöglichkeit ist, dass letztlich auch Fälle innerer Sicherheit – also Gefahren innerhalb der eigenen politischen Ordnung – unter das Sanktionsregime subsumiert werden können (Wehrhaftigkeit nach innen). Behandelt werden sie jedoch vor dem Hintergrund der vertraglichen Kompetenzordnung weiterhin als Fälle äußerer Sicherheit (Wehrhaftigkeit nach außen).

Das Paradox innerer Wehrhaftigkeit

Gerade durch diese Umetikettierung von inneren in äußere Sicherheitsfragen kann ein demokratischer Rechtsstaat die Fälle leicht als unproblematisch ablegen. Das sind sie aber keineswegs.

Denn nun wird die Freund-Feind-Unterscheidung auch nach innen auf Teile der eigenen Bevölkerung angewendet. Das bedeutet zum einen eine latente Gefährdung der politischen Einheit des nach innen befriedeten Staates (vgl. dazu Böckenförde, Der Begriff des Politischen als Schlüssel zum staatsrechtlichen Werk Carl Schmitts, in: ders., Recht, Staat, Freiheit, 2. Aufl. 1992, S. 344–366). Schließlich wird ein Agonismus, ein Wettbewerb von politischen Meinungen und Parteien (Gegnerschaft), zu einem Antagonismus (Feindschaft) verschärft. Zum anderen führt dies schnurstracks in das bekannte Paradox der Wehrhaftigkeit liberaler Demokratien. Dieses lautet in etwa wie folgt: Die letzte Verteidigung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gelingt nur mittels autoritärer Techniken – und zwar der Beschränkung und nötigenfalls dem Entzug politischer Freiheitsrechte.

Bereits in den 1930er Jahren erkannte der deutsch-amerikanische Staatsrechtler und Politologe Karl Loewenstein angesichts des aufkommenden Faschismus jedoch die Notwendigkeit solcher Mittel. Nur solche Regierungen, die sich autoritärer Mittel zur Bekämpfung der inneren Demokratie- und Freiheitsfeinde bedienten, sich also militant zeigten, konnten ein Umkippen in den autoritären Faschismus verhindern.

Es besteht jedoch die latente Gefahr, bei Gelegenheit der Verteidigung gegen den Autoritarismus selbst autoritär zu werden. Politische Freiheitsrechte dienen schließlich dazu, staatliche Herrschaft zu dynamisieren und letztlich zu legitimieren. Vorgaben zu deren Gebrauch sollen der Staat beziehungsweise die Regierung gerade nicht machen dürfen. Der Einzelne soll über das Ob, Wann und Wie seines politischen Freiheitsgebrauchs selbst entscheiden dürfen. Nur gewaltförmig darf dieser Gebrauch grundsätzlich nicht sein. Darüberhinausgehend ist eine Differenzierung zwischen dem legitimen Ge- und illegitimen Missbrauch aber in der Sache unmöglich. In diesem Bereich wird es paradox. Oder zumindest ambivalent. So sieht das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) „nur“ ein sich in den Randbereichen eröffnendes Spannungsfeld freiheitlich demokratischer Ordnungen. Also ein Dilemma, kein Paradox. Man könnte dies in etwa wie folgt verargumentieren: Nicht die freiheitliche demokratische Ordnung verstrickt sich in einen Selbstwiderspruch, sondern vielmehr der Freiheitsfeind selbst. Schließlich negiere dieser durch sein Handeln die Möglichkeitsbedingungen eben jenes Handelns. Aber egal, ob Paradox oder Ambivalenz: In beiden Fällen liegt die Lösung in der Prozeduralisierung der zu entscheidenden Frage. Die Prozeduralisierung macht die Frage faktisch entscheidbar, also handhabbar.

Die Frage nach dem Missbrauch politischer Freiheitsrechte muss demnach in ein sinnvolles Setting von Institutionen und Verfahren hineingegeben werden. Ein Blick in das Grundgesetz und das BVerfGG zeigt, wie eine solche prozedurale Verarbeitung aussehen kann.

Nehmen wir das Beispiel der Grundrechtsverwirkung nach Art. 18 GG und §§ 36 ff. BVerfGG. Die Entscheidung über die Verwirkung liegt ausschließlich beim BVerfG. Bundesregierung, Landesregierungen und Bundestag sind in dem Verfahren lediglich antragsberechtigt. Der Betroffene ist als Antragsgegner noch vor einer mündlichen Verhandlung anzuhören. Auch sonst ist das Verfahren dem Strafprozess nachgebildet. Das BVerfG hat in der Vergangenheit zusätzlich das materielle Kriterium der Potenzialität entwickelt, parallel zum Parteiverbotsverfahren: Von dem Antragsgegner muss also kraft seiner Fähigkeiten und der ihm zur Verfügung stehenden Mittel eine tatsächliche Gefahr für die freiheitlich-demokratische Grundordnung ausgehen. Zudem werden hohe Darlegungsanforderungen aufgestellt.

Hierin liegt ein Unterschied ums Ganze zu den Regelungen des EU-Sanktionsregimes: Dort trifft der Rat eine (im Ergebnis politische) Gremienentscheidung ohne vorgängigen justiziellen Verfahrensfilter. Eine Möglichkeit zur Stellungnahme muss dem Betroffenen erst im Nachhinein gewährt werden; auch, damit der Betroffene (im Sinne konsequenter Gefahrenabwehr) keine sanktionsvorbereitenden Maßnahmen treffen kann. Damit wird das Wehrhaftigkeitsparadox aber gerade keiner prozeduralen Verarbeitung zugeführt.

Nun ließe sich gegen den Vergleich einwenden, das Sanktionsregime habe gerade keine rechtsförmige Verwirkungsentscheidung über politische Freiheitsrechte zum Gegenstand. Das stimmt. Gleichwohl sollte dies nicht über die faktische Wirkungsäquivalenz hinwegtäuschen.

Die Grundrechtsverwirkung führt dazu, dass sich der Betroffene gegen Eingriffe in das konkret betroffene Grundrecht nicht mehr auf den entsprechenden Grundrechtsschutz berufen kann. Ziel der Verwirkung ist die Entpolitisierung des Verfassungsfeindes – allerdings unter Aufrechterhaltung seiner übrigen sozialen und privaten, mithin bürgerlichen Existenz.

Das Sanktionsregime hingegen ermöglicht es, auf einen als missbräuchlich verstandenen Gebrauch politischer Freiheitsrechte mit der weitgehenden Vernichtung der sozialen und wirtschaftlichen Existenz zu reagieren (zu den Sanktionsfolgen siehe oben). Die Entpolitisierung erfolgt hier gewissermaßen über den Umweg sozialer Existenzvernichtung. Das aber ist nicht nur wirkungsäquivalent, sondern überbietet eine Grundrechtsverwirkung faktisch sogar noch.

Schluss

Auch wenn zuletzt beispielsweise Tristan Barczak im Angesicht „hybrider Bedrohungen“ die Erosion alter Kategorien (Krieg – Frieden, Freund – Feind, innere – äußere Sicherheit) und deren schwindende Leistungsfähigkeit behauptet, sollten wir diese Kategorien nicht unbedarft über Bord werfen. Das gilt im besonderen Maße für die Unterscheidung zwischen innerem und äußerem Feind. Instrumente und „Verfahren“, die wir auf letztere (legitimerweise) anwenden, sind unpassend für erstere. Ihre Anwendung auf den „inneren Feind“ bedeutet nicht nur krasseste Grundrechtseingriffe für den Betroffenen, sondern auch eine Gefährdung der liberalen Demokratie. Eine solche Anwendungspraxis kommt dem Verrat des Staates am eigenen Bürger nahe und das wiederum hat die latente Gefährdung des inneren Friedens zur Folge. All dies zusammengenommen macht die Sanktionspraxis der EU, die für Unionsbürger auf eine saubere Zurechnungsoperation in einem vorgängigen justiziellen Verfahren verzichtet, so gefährlich.