Das kommende Jahr soll ein großes werden für die Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), denn die erste von drei Säulen einer südostasiatischen Gemeinschaft soll vollendet werden. 2003 beschlossen die zehn Mitglieder der regionalen Organisation, die Integration zu vertiefen und eine große ASEAN-Community zu errichten, bestehend aus als Sicherheits-, Wirtschafts- und sozio-kultureller Gemeinschaft.
Es bleibt allerdings offen, ob es 2015 wirklich etwas zu feiern gibt, wie das Beispiel der ASEAN Economic Community (AEC) zeigt. Die Einrichtung der AEC war ursprünglich für 2020 geplant, wurde dann jedoch auf den 1. Januar 2015 vorgezogen. Nun führt eine Verschiebung dazu, dass der Binnenmarkt erst zum Ende des Jahres 2015 verwirklicht werden soll. Doch auch die verschobene Deadline scheint nicht erreichbar, wie eine Studie der Asian Development Bank feststellt. Zwischen Anspruch und Realität klafft eine Lücke bei der ASEAN. Und einer der Gründe dafür dürfte im Fehlen einer starken zentralen Institution mit dazugehöriger funktionierender Bürokratie liegen.
Ein Beispiel hierfür ist im Bereich des Handels die Integration der Warenmärkte. Denn während die Zölle zwar weitgehend abgebaut werden, hapert es im nicht-tarifären Bereich noch massiv. Aufgrund der Vielzahl unterschiedlicher Hemmnisse – von langwierigen Lizenzierungsverfahren über Produktstandards im Agrarbereich bis hin zu Mengenbeschränkungen – ist nicht eindeutig festzustellen, wie das exakte Ausmaß des Verlustes gemessen am Potential des Handels ist. Aber trotz des als Erfolgsgeschichte propagierten Abbaus der Zölle stagniert der Anteil des Intra-ASEAN Handels am Gesamthandel der Region seit 2003 bei etwa 24%. Gleichzeitig sind knapp 6.000 nicht-tarifäre Handelshemmnisse (NTH) bekannt.
Ein Akteur, der hierauf einwirken könnte, ist die zentrale Institution der ASEAN, das Sekretariat in Jakarta, denn es wäre die Aufgabe des Sekretariats den Abbau von NTH zu überwachen und zu begleiten. Diesem fehlt jedoch die personelle Ausstattung, um selber nachzuforschen und zu ermitteln, wo NTH bestehen. Daher ist es weitgehend auf die Meldungen aus den Mitgliedsstaaten angewiesen. Aber selbst dort, wo Verstöße gemeldet werden, sind dem Sekretariat aufgrund des Prinzips der Nicht-Einmischung die Hände gebunden und es ist bei der Umsetzung von Richtlinien auf den guten Willen der Mitglieder angewiesen.
Aber nicht nur in Handelsfragen wäre ein starkes Sekretariat als Verwaltung sinnvoll. Auch bei Krisen zeigt sich die Schwäche der ASEAN, wie beispielsweise nach dem Zyklon Nargis 2008. Hier war das Sekretariat nicht in der Lage eigene Hilfen zu organisieren, sondern war abhängig von privaten Akteuren und konnte lediglich die Regierungen der Mitgliedsstaaten um Hilfe ersuchen.
Akuter Personalmangel im Sekretariat
Eine wesentliche Stellschraube wäre zunächst die personelle Ausstattung der Institution. Zurzeit arbeiten im Sekretariat nur 300 Personen, was nicht für viel mehr ausreicht als die Organisation der verschiedenen Arbeitsgruppentreffen. Und auch finanziell scheint es einfach eine Verbesserung herbeizuführen, bei einem Jahresbudget von 16 Millionen US$, was verschwindend gering ist (nicht nur verglichen mit den 4,3 Milliarden US$ der EU Kommission 2012). Weshalb das Budget nicht steigt lässt sich nicht mit Bestimmtheit feststellen, aber die zentralen Grundwerte der ASEAN, nämlich die Gleichwertigkeit der Mitglieder, Nicht-Einmischung und das konsenssuchende Verfahren des sogenannten ASEAN-Way dürften ihren Teil dazu beitragen.
Während also in der EU beständig Bürokratieabbau verlangt wird, sollte für die ASEAN genau das Gegenteil gefordert werden, der Aufbau einer schlagkräftigen Zentrale, die in der Lage ist auf die Einhaltung der gemeinsam vereinbarten Absichtserklärungen zu drängen. Eine Institution, die über das nötige Personal verfügt, um die Umsetzung von Vereinbarungen vor Ort zu überprüfen. Ein stärkeres Sekretariat, das Entscheidungen unabhängig von den Mitgliedern durchsetzen oder zumindest publik machen kann, wäre ein Meilenstein für die ASEAN und würde ein klares Integrationssignal setzen.
Allerdings scheint dies nicht besonders realistisch in der nahen Zukunft. Zu groß ist dafür die Wirkkraft des Selbstverständnisses der ASEAN – insbesondere die informelle und konsensuelle Entscheidungsfindung –, zu stark ausgeprägt das Primat des Nationalen vor dem Gemeinsamen der Mitgliedsstaaten. Vielleicht ist der Weg der ASEAN, immer einen Konsens zu finden, den alle Regierungen tragen können, wirklich der Kleber, der ein Auseinanderbrechen der Region zwischen reich und arm, nach China und nach Westen Blickenden oder Demokraten und Autokraten verhindert. Aber er klebt so gut, dass die ASEAN auch nicht von der Stelle kommt. Ob der “ASEAN-Way” dabei wirklich als ein internalisiertes rechtskulturelles Phänomen wirkt, oder oftmals nur eine willkommene Ausrede für non-compliance ist, bleibt unklar. Seine Wirkung jedoch ist unstrittig.
Ein Sekretariat mit klaren und weitreichenderen Kompetenzen wäre ein Akteur mit einem institutionelles Eigeninteresse an weiterer Integration und könnte damit Schwächephasen des nationalen Engagements ausgleichen. Während wir in Europa also nach einem Abbau von Bürokratie und Einsparungen in Brüssel rufen, sollte in Jakarta mehr Geld für die Institutionen der ASEAN investiert und mehr Beamte eingestellt werden.
Jan Vogel ist wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Justus Liebig Universität Gießen.
Dieser Beitrag setzt die Zusammenarbeit des Völkerrechtsblogs mit der „Verfassung und Recht in Übersee“ fort. Die aktuelle Ausgabe 3/2014 der VRÜ ist soeben erschienen – mit einem Schwerpunkt zu Rechtsentwicklungen in Asien und einer Rezension von Jan Vogel zum Thema Regionalintegration.
Cite as: Jan Vogel, “Mehr Bürokratie wagen!”, Völkerrechtsblog, 26 November 2014, doi: 10.17176/20170124-121207.