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Völkerrecht von und für nicht-staatliche Handelnde

Das Beispiel des Einsatzes von Geneva Call für die Einhaltung humanitärer Regeln durch bewaffnete Gruppen

Trotz aller modernen Theorien bleibt Völkerrecht besessen vom Phänomen des Staates. Die internationale Wirklichkeit ist hingegen immer mehr (auch) von nicht-staatlichen Handelnden geprägt.

Diese Diskrepanz ist für das humanitäre Völkerrecht besonders hinderlich, weil heute die meisten bewaffneten Konflikte nicht-international sind und in diesen definitionsgemäss mindestens die Hälfte der Parteien, aber in Wirklichkeit viel mehr, (aufständische) bewaffnete Gruppen sind, die sich definitionsgemäss der Rechtsdurchsetzung durch den Territorialstaat entziehen. In anderen Völkerrechtsbereichen hingegen können zum Beispiel multinationale Firmen zumindest theoretisch indirekt über den Territorialstaat erfasst werden. Die Genfer Abkommen zum Schutz der Kriegsopfer von 1949 berücksichtigen dies, indem sie in ihrem gemeinsamen Artikel 3 vorsehen: „Im Falle eines bewaffneten Konflikts, der keinen internationalen Charakter aufweist […] ist jede der am Konflikt beteiligten Parteien gehalten“, gewisse Regeln einzuhalten (die Hervorhebung ist von mir). Andere Verträge des Kriegsvölkerrechts, wie das viel jüngere Übereinkommen von Ottawa über das Verbot von Anti-Personenminen von 1997, richten sich nur über den Umweg der Vertragsstaaten an bewaffnete Gruppen, obwohl letztere heute die hauptsächlichen Benutzer von Anti-Personenminen sind.

Ein ganz anderer Aspekt desselben Phänomens sind nicht-staatliche Organisationen (NGOs), die für die Weiterentwicklung und Durchsetzung des Völkerrechts eine immer wichtigere Rolle spielen, aber in der Völkerrechtstheorie wenig Platz finden, zumindest wenn sich ihr Einfluss nicht einfach als derjenige der „Zivilgesellschaft“ auf die Staaten erklären lässt.

Am Schnittpunkt von und als Antwort auf die Besessenheit des Völkerrechts mit Staaten (welche natürlich, weil Völkerrecht traditionell von Staaten geschaffen wird, mit der Besessenheit der Staaten auf ihre Souveränität zusammenhängt), hat sich eine NGO, Geneva Call, gebildet, welche bewaffnete Gruppen dazu bringen will, sich zur Einhaltung humanitärer Regeln zu verpflichten und diese dann auch wirklich einzuhalten. Sie tritt damit in die Fussstapfen einer anderen, viel grösseren und viel älteren nicht-staatlichen Organisation, des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK), die ebenfalls ihren Sitz in Genf hat, und ihre humanitären Tätigkeit und ihre Bemühungen um die Einhaltung des humanitären Völkerrechts schon lange auch an Aufständische richtet. Der erwähnte gemeinsame Artikel 3 der Genfer Abkommen sieht auch ausdrücklich vor: „Eine unparteiische humanitäre Organisation, wie das Internationale Komitee vom Roten Kreuz, kann den am Konflikt beteiligten Parteien ihre Dienste anbieten.“ Diese Bestimmung gibt auch Geneva Call eine Rechtsgrundlage und sollte einen Staat theoretisch davon abhalten, solche Dienste für Aufständische als Einmischung in seine inneren Angelegenheiten anzusehen. In Wirklichkeit sehen dies die meisten Staaten anders und wehren sich sehr rabiat gegen jeden Dialog einer internationalen Regierungs- aber auch Nichtregierungsorganisationen mit Rebellen gegen welche sie kämpfen. Sie sind vom Aberglauben besessen, dass solche Verhandlungen, insbesondere wenn sie auf eine Verpflichtung dieser „Terroristen“ zur Einhaltung internationaler Regeln hinauslaufen, diesen mit einer internationalen Anerkennung den Weg zum Sieg ebnen. Der Oberste Gerichtshof der USA hat sogar die blosse Ausbildung von Mitgliedern einer als terroristisch eingestuften Gruppe als strafbare Unterstützung des Terrorismus angesehen (Holder v Humanitarian Law Project, 130 S. Ct. (2010) 2705). Da kann auch nicht helfen, dass der schon mehrfach erwähnte gemeinsame Artikel 3 festhält: „Die Anwendung der vorstehenden Bestimmungen hat auf die Rechtsstellung der am Konflikt beteiligten Parteien keinen Einfluss.“

Das IKRK ist zu hoch auf dem Radarschirm der Staatengemeinschaft und zu sehr auf das Wohlwollen der kriegführenden Staaten angewiesen, um seine humanitären Aufgaben zu erfüllen, als dass es diese Besessenheit kriegführender Staaten ignorieren könnte. Sein Dialog mit Aufständischen bleibt daher streng vertraulich und vermeidet öffentliche, feierliche Erklärungen von Seiten solcher Gruppen. Genau auf solche zielt Geneva Call als Ausgangspunkt für einen humanitären Dialog ab.

Alles fing im Jahre 2000 mit der Feststellung an, dass das eingangs erwähnte Übereinkommen gegen Anti-Personenminen weder bewaffnete Gruppen verpflichtet, noch ihnen erlaubt, sich zu verpflichten. Daher schlug Geneva Call vor, dass sich solche Gruppen im Rathaus von Genf und mit dem Kanzler der „République et Canton de Genève“ als Zeugen, in einer einseitigen und standardisierten Erklärung („Deed of commitment“) verpflichten können sollen, keine Anti-Personenminen einzusetzen. Der Kanton Genf spielte mit und die Schweiz war bereit, als Bestandteil ihrer humanitären Aussenpolitik, den Vertretern der Kriegführenden (welche von ihrer Heimatregierung unterschiedslos als Verbrecher angesehen werden) die nötigen Einreisevisa zu gewähren. Es ist für Geneva Call nämlich wichtig, dass nicht bloss jemand unterzeichnet, der für Aussenbeziehungen z.B. in Europa zuständig ist, sondern (auch) der militärische Befehlshaber, der im Dschungel, in den Bergen oder in der Wüste kämpft. In der nicht ganz falschen Ansicht, dass ihn die feierliche Unterzeichnungszeremonie über den Status eines blossen Verbrechers erhoben hat, kehrt er in den Kampf zurück und es besteht die Aussicht, dass er für eine Einhaltung durch seine Untergebenen sorgen wird, um nicht desavouiert zu werden.

45 Bewaffnete Gruppen aus der ganzen Welt haben bis heute ein solches „Deed of Commitment“ gegen Anti-Personenminen unterzeichnet. Seit 2012 sind ebensolche Verpflichtungserklärungen zum Schutz von Kindern (insbesondere ein Verbot von Kindersoldaten umfassend; bisher 12 Unterzeichner) und gegen sexuelle Gewalt und Geschlechterdiskriminierung (bisher 10 Unterzeichner) hinzugekommen. Viele Gruppen, die es am nötigsten hätten, haben (noch) nicht unterzeichnet. Mit vielen unter ihnen ist Geneva Call im Gespräch. Andere humanitäre Verpflichtungen können in der Zukunft dazukommen, wenn Geneva Call deren Einhaltung wirklich überprüfen kann. Immerhin verbreitet Geneva Call schon heute sämtliche Regeln des humanitären Völkerrechts unter anderen Gruppen, was nicht immer einfach ist. Einige Regeln des humanitären Völkerrechts auch der nicht-internationalen bewaffneten Konflikte (zum Beispiel Rechtschutzgarantien) wurden nämlich typischerweise im Hinblick auf Staaten geschaffen und sind für viele Gruppen unrealistisch. Unrealistische Regeln aber schützen nicht nur niemanden, sondern untergraben auch die ganze Glaubwürdigkeit des humanitären Völkerrechts in den Augen bewaffneter Gruppen.

Die Unterzeichnung eines „Deed of Commitment“ ist nur der Ausgangspunkt eines Dialogs um für dessen Einhaltung zu sorgen. Dabei tritt Geneva Call nicht als Inspektor oder Strafverfolger auf, sondern versucht, Schwierigkeiten zu verstehen und bei der Einhaltung zu helfen. Angebliche Verletzungen werden untersucht. Bisher konnte jedoch noch nie eine Verletzung festgestellt werden. Dies liegt nicht nur daran, dass erst für den Verzicht auf Anti-Personenminen eine genügend lange Erfahrung besteht, und ein Entscheid einer Gruppe, auf solche zu verzichten, innerhalb der Gruppe einfach durchsetzbar ist. Es liegt auch daran, dass Territorialstaaten in ihrer Souveränitätsbesessenheit einer von Geneva Call ernannten Untersuchungskommission oft keinen Einlass gewähren. Die Philippinen waren da eine Ausnahme, aber es konnte keine Verletzung festgestellt werden (siehe: http://www.genevacall.org/geneva-call-verification-mission-philippines-finds-evidence-ap-mine-use-milf-responsibility-established/) . Für den Fall einer festgestellten Verletzung, erlauben die Unterzeichner im „Deed of Committment“ jedoch Geneva Call, diese öffentlich zu verurteilen.

Die grössten Herausforderungen bleiben, das nötige Geld für diese Arbeit zu finden, an die schlimmsten Verletzer heranzukommen und sie zu überzeugen, sowie der „Kampf gegen den Terrorismus“, in dem viele Staaten jeden Kontakt mit Gruppen, die sie als terroristisch qualifizieren, als (strafbare!) Unterstützung des Terrorismus ansehen. Immerhin hat der UNO-Generalsekretär in seinen periodischen Berichten zum Schutz der Zivilbevölkerung Geneva Call als Erfolgsrezept erwähnt und der Sicherheitsrat hat dessen Vertreter auch schon angehört.

Für uns Völkerrechtler könnte die Arbeit von Geneva Call Anlass sein, zu überdenken, wie Völkerrecht heute wirklich entsteht (statt einseitige Erklärungen nicht-staatlicher Akteure als nicht völkerrechtlich bindend abzukanzeln) und wie es besser gegenüber nicht-staatlichen Akteuren durchgesetzt werden könnte. Eine kritische Untersuchung des wirklichen Einflusses dieser Arbeit auf die Realität in bewaffneten Konflikten ist hingegen wohl Sozialwissenschaftlern vorbehalten und wird auch diese vor erhebliche methodische Schwierigkeiten stellen.

Weiterführend:

  • http://www.genevacall.org/
  • http://theirwords.org/
  • Marco Sassòli, “Taking Armed Groups Seriously: Ways to Improve Their Compliance with International Humanitarian Law”, The Journal of International Humanitarian Legal Studies 1 (2010), S. 5-51.

Eine Replik auf diesen Beitrag findet sich hier.

Von Prof. Dr. Marco Sassòli, Professor für Völkerrecht an der Universität Genf, Schweiz. Der Autor war von 2004-2013 Vorsitzender des Stiftungsrats von Geneva Call, aber dieser Beitrag gibt nur seine eigene Meinung wieder.

Cite as: Marco Sassòli, “Völkerrecht von und für nicht-staatliche Handelnde ”, Völkerrechtsblog, 1 December 2014, doi: 10.17176/20170124-121624.

ISSN 2510-2567
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