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EU-Grundrechtecharta 2.0

Zur rechtlichen Notwendigkeit und Umsetzbarkeit von Ergänzungen der universellen Menschenrechtspakte

21.05.2021

„Ich schreibe gerne und alles andere überlasse ich gerne anderen“, erklärte der Jurist und Schriftsteller Ferdinand von Schirach im Juni 2020, nachdem er die Idee eines Updates der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (UGRC) geäußert hatte. Nun, ein dreiviertel Jahr später, ist sein Vorschlag in ausgearbeiteter literarischer Form unterstützt durch ein Juristenteam veröffentlicht – mit ihm als Gesicht der Bewegung, das er doch nie sein wollte. Noch im Juni mutmaßte er, dass „Europa, der alte, bisschen schwächliche, sympathische, reiche, interessante Kontinent“ der richtige Ort für ein solches Projekt sei. Doch ist es aus völkerrechtlicher Sicht damit getan, wenn die GRC erweitert würde? Dieser Beitrag vergleicht den Gehalt ausgewählter UGRC-Artikel mit dem Inhalt existierender Menschenrechtsverträge, v.a. dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) sowie dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR). Beide traten 1976, 33 Jahre vor der GRC in Kraft. Da liegt die Vermutung nahe, dass auch sie eines inhaltlichen Updates bedürfen.

Artikel 1 UGRC – Umwelt

Jeder Mensch hat das Recht, in einer gesunden und geschützten Umwelt zu leben.

Auch wenn einzelne nationale Rechtsprechungen  dem Klimaschutz allmählich einen hohen Wert zusprechen, wurde bislang ein (individuelles) Menschenrecht auf saubere Umwelt völkerrechtlich nicht verbindlich festgehalten (S.4). Doch als (auch rechtsverbindliche) Idee ist der Umweltschutz in zahlreichen Verträgen vorhanden: Prinzip 1 Rio-Deklaration 1992, Art. 24 Afrikanische Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker 1981, Art. 11 Zusatzprotokoll von San Salvador zum Amerikanischen Übereinkommen über Menschenrechte im Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte 1988… Bei allen Vorzügen einer spezifischeren Kodifizierung in den universellen Menschenrechtspakten, wäre diese in der Praxis aktuell aufgrund geringer Unterzeichnungs- und Ratifikationsbereitschaft vieler Staaten kaum umsetzbar. Damit erscheint eine Ableitung eines „Umweltgrundrechts“ aus bereits vorhandenen Normen als Übergangslösung geeigneter.

So wird z.B. versucht, Art. 12 IPwskR, das Recht auf Gesundheit, im Sinne eines Umweltgrundrechts auszulegen. Gemäß dem General Comment No. 14: The Right to the Highest Attainable Standard of Health (para 11) des Komitees für ökonomische, kulturelle und soziale Rechte, beinhaltet dieses neben einer umfassenden Gesundheitsversorgung auch Gesundheit im weiteren Sinne, z.B. Zugang zu sicherem und trinkbarem Wasser und angemessenen sanitären Einrichtungen, Versorgung mit sicheren Nahrungsmitteln und gesunde Umweltbedingungen. Doch auch diese weite Auslegung umfasst nicht alle durch Art. 1 UGRC geforderten Aspekte, wie z.B. den Artenschutz.

Schließlich gibt es Bestrebungen, das Recht auf eine saubere Umwelt aus den Art. 6 (1) IPbpR – dem Recht auf Leben – in Verbindung mit Art. 14 (1) IPbpR – dem Recht auf ein faires Verfahren – herzuleiten (s. hier, S. 59). Dazu bietet sich ein Vergleich mit der GRC an.

In ihrer bisherigen Fassung kennt diese die Verbesserung der Umweltqualität (Art. 37) lediglich als nicht einklagbaren Grundsatz i.S.v. Art. 52 (5) GRC. Ableitbar wäre ein Grundrecht auf eine saubere Umwelt aber aus dem Recht auf Leben, Art. 2 (1) GRC. Teilweise wird hier bereits der Staat zur Verantwortung gezogen. Der Schutzbereich des Art. 2 GRC wirdseit der Öneryildiz-Entscheidung des EGMR 2004 weiter gefasst (aufgrund der durch die Rechtssicherheit geforderten und in der Praxis zumeist umgesetzten Kohärenz des europäischen Menschenrechtsschutzes auch zur Auslegung von Art. 2 (1) GRC heranzuziehen, s. hier, S. 161, S. 199, vgl. Art. 52 (3) (1) GRC). Dementsprechend fällt das Unterlassen der Warnung oder seit 2008 auch der Schutz vor Umweltkatastrophen darunter. Damit ist Art. 2 GRC als Gewährleistungsrecht heranziehbar, sofern Umweltbelastungen ein lebensbedrohliches Risiko für den Einzelnen darstellen, (S. 54).

Aufgrund des ähnlichen Wortlauts und Regelungsgehalts lässt sich im Rahmen eines analogen Verständnisses von Art. 6 (1) IPbpR ebenfalls ein Schutz vor lebensbedrohlichen Umweltverletzungen ableiten. Der vorgeschlagene Art. 1 UGRC weitet dieses Recht nun auf bestimmte Umweltverletzungen unterhalb der Schwelle der Lebensbedrohlichkeit aus und geht damit über den bestehenden Standard hinaus. Um diesen Regelungsgehalt unter die IPbpR-Vorschrift zu subsumieren, würde eine entsprechende Auslegung wohl nicht ausreichen – es bedürfte einer Vertragsanpassung.

Artikel 2 – Digitale Selbstbestimmung

Jeder Mensch hat das Recht auf digitale Selbstbestimmung. Die Ausforschung oder Manipulation von Menschen ist verboten.

Da es sich beim UGRC um eine Ausarbeitung überwiegend deutscher Juristinnen und Juristen handelt, ist davon auszugehen, dass als Vorbild die informationelle Selbstbestimmung im deutschen Verfassungsrecht diente (s. hier, S. 13).Das BVerfG definierte diesen Begriff 1983 wie folgt: „Unter den Bedingungen der modernen Datenverarbeitung wird der Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten […] umfaßt. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe seiner persönlichen Daten zu bestimmen.“

Bislang findet sich ein solches Recht nicht in der GRC. Art. 8 (1) reglementiert lediglich den individuellen Schutz personenbezogener Daten. Ferner regelt Abs. 2 Voraussetzungen für die Datenverarbeitung und Auskunftspflicht.

Der UN-Menschenrechtsausschuss leitet aus Art. 17 (1) i.V.m. Art. 17 (2) IPbpR – dem Recht auf den Schutz der Privatsphäre – ein Menschenrecht auf Datenschutz ab, General Comment 16, Art. 17 (IPbpR) (para 7). Demnach sind Staaten verpflichtet einen Rechtsrahmen zu schaffen, der die elektronische oder sonstige Überwachung, das Abhören und Aufzeichnen von Kommunikation verbietet.

Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung übersteigt jedoch den der Normen des IPbpR sowie der GRC. Somit wäre eine Aufnahme einer Art. 2 UGRC entsprechenden Norm insbesondere aufgrund der beständigen Weiterentwicklung der Technik wegweisend und notwendig. Aber: Datenschutz wird nicht in allen Staaten gleich verstanden – insbesondere international bereits jetzt flächendeckend anders als in der EU. Damit erscheint ein zwischenstaatlicher Konsens bezüglich dieser UGRC-Forderung äußerst fraglich. Nationale Regelungen oder solche zwischen einer begrenzten Anzahl von Staaten mit ähnlicher Positionierung werden sich wohl also auf kurze Sicht zunächst durchsetzen.

Artikel 3 – Künstliche Intelligenz

Jeder Mensch hat das Recht, dass ihn belastende Algorithmen transparent, überprüfbar und fair sind. Wesentliche Entscheidungen muss ein Mensch treffen.

Diese Forderung umfasst mehrere Ebenen: u.a. Gleichbehandlung durch Algorithmen, aber auch die Reglementierung der Nutzung von künstlicher Intelligenz (KI), bspw. ein Verbot vollautomatisierter Waffensysteme, bei denen die finale Entscheidung kein Mensch trifft. Eine solche Verwendung von KI kann die Menschenwürde und das Recht auf Leben (z.B. Art. 6 IPbpR) verletzen (S. 29). Bei diskriminierenden Algorithmen liegt je nach Einzelfall ein Verstoß gegen allgemeine Diskriminierungsverbote oder spezielle Vertragswerke, z.B. die UN-Rassendiskriminierungskonvention oder UN-Frauenkonvention vor. Bestimmte Sachverhalte stellen wiederum eine Beeinträchtigung des Rechts auf Zugang zu einem Gericht dar (Art. 29a BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 (1) IpbpR). Aus dem IPbpR lässt sich außerdem ein Fairnessgebot von Algorithmen über den Grundsatz der Gleichheit (vor dem Gesetz Art. 26, von Mann und Frau Art. 3, usw.) herleiten. Art. 14 (1) IPbpR legt ebenfalls fest, dass ein zuständiges, unabhängiges, unparteiisches und auf Gesetz beruhendes Gericht in billiger Weise und öffentlich über jedes Verfahren verhandelt; ein Gerichtsverfahren durch anonyme Richter/ unter Ausschluss der Öffentlichkeit ist unzulässig (para 2). Dieses Verbot intendiert, die Transparenz der Gerichtsentscheidung zu garantieren, sodass auch der Einsatz von Algorithmen unter Art. 14 (1) unzulässig wäre. Die Möglichkeit solcher Algorithmen wurde bei der Ausarbeitung des IPbpR vor 1966 aber schlichtweg nicht mitbedacht, sodass eine Erweiterung der Norm i.S.d. Art. 3 UGRC grds. sinnvoll erscheint. Allerdings zeigt sich auch im Umgang mit KI das bereits bzgl. Art. 2 angerissene Problem des international unterschiedlichen Verständnisses digitaler Herausforderungen und des Umgangs mit ihnen. Es erscheint daher am erfolgversprechendsten, das vorhandene Regelwerk auf mögliche Auslegungen in dieser Hinsicht zu untersuchen. Wie gezeigt, ist es bereits jetzt möglich, die Auswirkungen von KI in bestimmten Fällen als Menschenrechtsverletzung zu verstehen.

Artikel 5 – Globalisierung

Jeder Mensch hat das Recht, dass ihm nur solche Waren und Dienstleistungen angeboten werden, die unter Wahrung der universellen Menschenrechte hergestellt und erbracht werden.

Ein Globalisierungsrecht ist im IPbpR ohne Vorbild und es erscheint wenig realistisch, dass sich Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht auf eine Änderung des Paktes einigen werde. Das neue EU-Lieferkettengesetz leistet stattdessen regional Abhilfe; auch auf universeller Ebene werden nach und nach separate Dokumente entwickelt, gerade aufgrund der Uneinigkeit der Staaten bzgl. eines verbindlichen Regelwerks. Die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte als Instrument zur Behebung und Verhütung von Menschenrechtsverletzungen in Wirtschaftszusammenhängen bilden einen Ansatzpunkt für ein mögliches Globalisierungsgrundrecht. Als speziellere Rechtsquelle entspricht die von 55 Staaten ratifizierte UN-Wanderarbeiterkonvention zumindest in Bruchstücken dem Regelungsgehalt von Art. 5 UGRC. Die offene zwischenstaatliche Arbeitsgruppe zur Frage der transnationalen Unternehmen und anderen Wirtschaftsunternehmen und der Menschenrechte hat zudem 2020 ein Second Revised Draft of the legally binding instrument on business and human rights erarbeitet. Darin ist u.a. die Pflicht von Wirtschaftsunternehmen festgehalten, Menschenrechte in der Produktion zu beachten. Zwar sollen nach Art. 5 UGRC, anders als im Draft, nicht nur direkt Geschädigte klagen dürfen, sondern jeder Konsument. Nichtsdestoweniger besteht Hoffnung, dass der erste Schritt der Implementierung eines Globalisierungsgrundrechts bereits durch dieses Instrument erreicht werden kann.

Fazit

Die universellen Menschenrechtspakte weisen inhaltlich durchaus Überarbeitungsbedarf auf. Jedoch stellen sich in der Praxis Herausforderungen sowohl prozessualer Art als auch bezogen auf die Frage, ob genug Überzeugungsarbeit geleistet werden kann, die Vertragsstaaten zu Änderungen zu bewegen. Damit erscheint es trotz der Notwendigkeit eines Updates weitestgehend unwahrscheinlich, dass ein solcher Prozess in nächster Zeit auf universeller Ebene losgetreten wird. Nichtsdestoweniger gibt es genügend Anknüpfungspunkte, die bestehenden universellen Menschenrechte, ohne Update durch Auslegung an aktuelle Herausforderungen anzupassen. Um ein noch weitreichenderes Projekt zu starten, ist die GRC aber sowohl aufgrund der beschränkten Anzahl der Staaten als auch aufgrund der überwiegend ähnlichen Einstellung zu den aufgeworfenen Fragen ein geeignetes Instrument.

 

The „Bofaxe“ series appears as part of a collaboration between the IFHV and Völkerrechtsblog.

Autor/in
Alina Wolski

Alina Wolski ist Doktorandin am Institute of General and Comparative Literature der Ruhr-Universität Bochum (RUB) und RUB-Studierende des Programms „Nationales und europäisches Wirtschaftsrecht“ in Kooperation mit der Université François-Rabelais de Tours.

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