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Weder neutral noch Konfliktpartei?

Zur rechtlichen Bewertung von Waffenlieferungen an die Ukraine

09.03.2022

Der Angriff Russlands auf die Ukraine markiert eine tiefgreifende Zäsur in der Außen- und Sicherheitspolitik Deutschlands. Erstmals werden Waffen an eine Partei eines bewaffneten Konflikts geliefert, die Militärausgaben sollen massiv erhöht werden, sogar eine Wiedereinführung der Wehrplicht wird diskutiert. Ob der Krieg auch zu einem völkerrechtlichen Paradigmenwechsel führen wird, ist weniger klar. Die einschlägigen Regeln des Friedens- und Konfliktvölkerrechts wurden von Russland zwar in eklatanter Weise verletzt, aber ihre Geltung wird von der Staatengemeinschaft nicht in Frage gestellt, wie die Resolution der UN-Generalversammlung vom 1.3.2022 eindrücklich unter Beweis gestellt hat. Doch ein altes Teilgebiet des humanitären Völkerrechts erlebt eine Renaissance mit der Frage, ob Deutschland durch Waffenlieferungen an die Ukraine gegen das Neutralitätsgebot verstößt.

Für ein Land wie Deutschland, das sich aus historischen Gründen mit Waffenlieferungen an Parteien eines offenen bewaffneten Konflikts bislang zurückhielt – gleichwohl aber viertgrößter Waffenlieferant der Welt ist – stellt sich die Frage nach den völkerrechtlichen Bewertungen der militärischen Unterstützung von Kriegsparteien erstmals im Kontext mit dem aktuellen Krieg in der Ukraine, und zwar unabhängig von deren  politischen oder verfassungsrechtlichen Einordnung. Während einige versuchen, Waffenlieferungen und Neutralitätsgebot mit Hilfe des Konzepts der „qualifizierten Neutralität“ oder unter Hinweis auf „moralphilosophische“ Argumente in Einklang zu bringen, wollen andere dem Neutralitätsrecht im aktuellen Fall keine Bedeutung beimessen. Im Folgenden soll eine Argumentation auf der Basis des geltenden Rechts entwickelt werden, welche die kategoriale Unterscheidung zwischen rechtswidriger und rechtmäßiger Gewaltanwendung in den Mittelpunkt stellt und versucht, sowohl den Funktionen der UN-Charta als auch des humanitären Völkerrechts Rechnung zu tragen.

Neutralitätsrecht: Grundlagen und Funktion

Die nach wie vor geltenden Grundlagen findet das Neutralitätsrecht vor allem in zwei Übereinkommen, die auf der Zweiten Haager Friedenskonferenz im Jahre 1907 verabschiedet wurden: Das V. Übereinkommen betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkrieges und das XIII. Übereinkommen betreffend die Rechte und Pflichten der Neutralen im Falle eines Seekrieges.

Im Kern regeln beide Abkommen, dass ein neutraler Staat, d. h. ein Staat, der nicht an einem bewaffneten Konflikt beteiligt ist, sein Territorium nicht zur Unterstützung einer der Parteien zur Verfügung stellen darf. Trotz gewisser Unklarheiten im Text wird die Lieferung von Waffen und Munition an eine Konfliktpartei ebenfalls als Verletzung der Neutralitätspflicht angesehen. Ob und in welchem Umfang diese Regeln auch (weiterhin) gewohnheitsrechtlich gelten, ist umstritten, muss aber angesichts der klaren vertragsrechtlichen Ausgangslage keine Rolle spielen.

Allerdings ist zu fragen, ob die Haager Abkommen, trotz ihres formal weiterhin bestehenden Status als geltendes Vertragsrecht, heute noch Geltung beanspruchen können. Denkbar wäre zunächst, dass die Regeln durch Nichtgebrauch gegenstandlos oder neues Gewohnheitsrecht unwirksam geworden sind (sog. desuetudo). Indes sind die Voraussetzungen, nach denen ein Vertrag gewohnheitsrechtlich an Geltung verliert, umstritten. Zwar hat das V. Haager Abkommen aktuell nur 34 Vertragsparteien, von denen die meisten Anfang des 20. Jahrhunderts beigetreten sind. Allerdings gab es auch nach dem 2. Weltkrieg einige Beitritte und sogar einen Beitritt nach 1990: Die Ukraine ist dem Abkommen 2015 beigetreten. Schon allein aus diesem Grund wird man aktuell nicht von einem zum Geltungsverlust führenden Nichtgebrauch ausgehen können.

Wenn heute über das Neutralitätsrecht nachgedacht wird, ist der historische Hintergrund seiner Entstehung zu beachten: Anfang des 20. Jahrhundert war Krieg als Mittel der internationalen Beziehungen rechtlich noch nicht geächtet. Es bestand ein weitgehend uneingeschränktes ius ad bellum. Neben den humanitären Zielen des Kriegsvölkerrechts ging es vor allem um die Ordnung der Rechtspositionen angesichts der grundsätzlich „rechtsfreien“ Möglichkeit des Rückgriffs auf militärische Gewalt. Insofern galt es (auch) zu regeln, wer an einem bewaffneten Konflikt im Rechtssinne beteiligt und wer neutral war und welche Rechtsfolgen sich hieraus ergaben. Vor diesem Hintergrund erschien es sinnvoll, die Beteiligung von Staaten an Konflikten einem Regime zu unterwerfen, in dem sie entweder neutral oder Konfliktpartei waren.

Vom ius ad bellum zum ius contra bellum: Die Bedeutung des Gewaltverbots für die Relativierung des Neutralitätsrechts

Das durch den Kellogg-Briand-Pakt begründete und in Art. 2 (4) UN-Charta sowie im Gewohnheitsrecht inzwischen fest verankerte und universell geltende Gewaltverbot hat die aus der Zeit vor dem 1. Weltkrieg stammenden Rechtslage fundamental verändert. Die grundlegende Norm des Friedens- und Sicherheitsrechts betrifft nunmehr nicht mehr die Frage, wer an einem Konflikt beteiligt ist, sondern ob die Gewaltanwendung rechtswidrig oder ausnahmsweise rechtmäßig ist. Das Konfliktvölkerrecht will nicht mehr Beteiligungsformen regeln, sondern die Ausübung bewaffneter Gewalt rechtlich bewerten.

Rechtmäßig ist die Gewaltanwendung, wenn sie vom UN-Sicherheitsrat mandatiert oder autorisiert wurde. Außerhalb von UN-Blauhelmeinsätzen war dies zuletzt 2011 der Fall, als der Sicherheitsrat es den UN-Mitgliedern gestattete, „alle notwendigen Mittel“ (all necessary means) gegen Libyen einzusetzen, um die Zivilbevölkerung vor Angriffen durch die libysche Regierung zu schützen. Es spricht viel dafür, dass dies der letzte Beschluss des UN-Sicherheitsrates mit einem derartigen Mandat war. Der zweite Rechtfertigungsgrund dürfte daher in Zukunft noch wichtiger werden: das Selbstverteidigungsrecht. Danach kann militärische Gewalt gerechtfertigt werden, wenn sie zum Zweck der Selbstverteidigung eingesetzt wird. Charta- und gewohnheitsrechtlich ist sowohl die individuelle als auch die kollektive Selbstverteidigung gerechtfertigt.

Es steht außer Frage, dass Russland seit dem 24. Februar 2022 einen nicht zu rechtfertigenden bewaffneten Angriff durchführt, der alle Merkmale der Aggressionsdefinition von 1974 erfüllt. Der Ukraine steht somit das „naturgegebene“ (Art. 51 UN-Charta) Recht auf Selbstverteidigung zu. Zugleich könnten sich alle Staaten, welche die Ukraine bei ihrer Verteidigung gegen den russischen Angriff mit Waffengewalt unterstützen, ebenfalls auf das Selbstverteidigungsrecht berufen, wenn sie von der Ukraine um Hilfe gebeten wurden. Ein derartiger Einsatz militärische Gewalt wäre somit rechtmäßig und kann auch keine Repressalien nach sich ziehen, wie die Völkerrechtskommission in Art. 21 der Draft Articles on State Responsibility festgehalten hat. Dieser Rechtfertigungstatbestand setzt sich gegenüber anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen durch.

Nun stellt sich die Frage, warum dies nicht gelten soll, wenn ein Drittstaat zwar nicht selbst auf Seiten des sich verteidigenden Staats eingreift, sondern diesen „bloß“ mit Waffen unterstützt. Würde man die „bloße“ Waffenlieferung als Verletzung des Neutralitätsgebots und damit als völkerrechtswidrig ansehen, führte dies zu einem Wertungswiderspruch: Der stärker in den Konflikt eingreifende Staat handelte rechtmäßig, der weniger stark eingreifende rechtswidrig. Eine derartige Sicht würde zudem einen Anreiz schaffen, sich direkt an einem Konflikt zu beteiligen. Man wird die Waffenlieferung an den sich verteidigenden Staat daher als „Minus“ gegenüber der aktiven Beteiligung und daher ebenfalls als gerechtfertigt ansehen können.

Umgekehrt wird der – ggf. vormals neutrale – Staat, der den Aggressor mit Waffenlieferungen und anderweitig unterstützt, entweder gem. Art. 3 lit. f) der Aggressionsdefinition selbst zum Aggressor, wenn er sein Territorium zur Durchführung der Aggression zur Verfügung stellt oder begeht Beihilfe zu einer Aggression im Sinne des 16 der Draft Articles on State Responsibility. Auch diese rechtlichen Bewertungen überlagern die Verletzung des Neutralitätsgebots.

Einwände: Schutzzweck des humanitären Völkerrechts und Verhinderung weiterer Eskalationen

Der vorstehend entwickelte Schluss a maiore ad minus sieht sich zwei gewichtigen Gegenargumenten ausgesetzt: Erstens, so könnte man einwenden, verwischt er die strikte Trennung von ius ad bellum (dem Gewaltverhinderungs- und -rechtfertigungsrecht) und ius in bello, das unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Gewaltanwendung auch den Aggressor schützt. Allerdings muss sich dieses Prinzip am Hauptschutzzweck des humanitären Völkerrechts nach 1949 orientieren: Dem Schutz der von der militärischen Gewalt besonders betroffenen Personen (Verwundete, Gefangene, Zivilbevölkerung) und nicht der Qualifizierung von Staaten als Beteiligte an einem Konflikt. Auch wenn man den Verstoß gegen die formal geltende Neutralitätspflicht unter Rückgriff auf das Selbstverteidigungsrecht rechtfertigt, führt das nicht zur Relativierung der Grundsätze des vertraglichen und gewohnheitsrechtlichen humanitären Rechts, wie es sich nach 1949 entwickelt hat.

Ein zweiter, vielleicht gewichtigerer, Einwand betrifft die Gefahr der Eskalation von Waffengewalt, der das Neutralitätsrecht begegnen soll. Waffenlieferungen und andere Unterstützungen sollen eine Seite unterstützen und damit deren militärische Möglichkeiten verbessern. Das kann zu einer Verlängerung des Konflikts und damit faktisch auch zu dessen Eskalation führen. Zudem besteht die Gefahr, dass der Aggressor mit weiterer – in diesem Fall jedoch wiederum nicht gerechtfertigter Gewalt – reagiert. In rechtlicher Hinsicht erhöht die hier entwickelte Argumentation die Eskalationsgefahr jedoch nicht. Waffenlieferungen sind nur dann gerechtfertigt, wenn sie den sich rechtmäßigerweise verteidigenden Staat unterstützen. Dass sich in den vergangenen Jahrzehnten immer wieder Staaten zu Unrecht auf das Selbstverteidigungsrecht berufen haben, ist kein durchgreifender Einwand: Der Unterstützung leistende Staat trägt das Risiko der völkerrechtswidrigen Unterstützung selbst. Dass dies in so eindeutigen Fällen wie dem Ukraine-Krieg gering ist, liegt auf der Hand. Insoweit dürfte in derartigen Fällen auch eine klare Einschätzung der Generalversammlung eine wesentliche Rolle spielen. Im Übrigen führt die hiesige Sicht dazu, dass sich dem Staat, der eine sich selbstverteidigenden Staat in völkerrechtskonformer Weise unterstützen will, nicht auf die aktive Beteiligung an der Auseinandersetzung beschränkt ist.

Wer ist ein Staat Konfliktpartei im humanitärvölkerrechtlichen Sinne?

Auch die Frage, wann ein Staat Konfliktpartei im Sinne des humanitären Völkerrechts ist, sollte nicht unter Rückgriff auf das Neutralitätsrecht beantwortet werden. Es gelten vielmehr die Regeln der Genfer Konventionen und ihrer Zusatzprotokolle. Danach ist ein Staat Konfliktpartei, wenn sich eine Person mit Waffengewalt an einem Konflikt beteiligt und dieses Verhalten dem betreffenden Staat zugerechnet werden kann. Das geltende humanitäre Recht stellt – auch und gerade für die schwierigen Abgrenzungsfragen der Beteiligung von Zivilpersonen an einem Konflikt – darauf ab, wer handelt und wem dieses Handeln zugerechnet werden kann. Insofern kann auch der Staat, der Waffen liefert, dessen Personal beim Einsatz der Waffen jedoch Beratung und Unterstützung leisten, zur Konfliktpartei in diesem Sinne werden.

Ergebnis

Im Ergebnis lässt sich somit festhalten: Wenn man das Neutralitätsrecht nach wie vor für anwendbar hält, dürfte Deutschland durch Waffenlieferungen an die Ukraine gegen das Neutralitätsgebot verstoßen haben. Dieser Verstoß ist jedoch kein völkerrechtliches Delikt, das Russland zu Repressalien berechtigen würde. Vielmehr sind Waffenlieferungen als weniger einschneidende Maßnahme als die offene Beteiligung am Konflikt analog dem Recht zur kollektiven Selbstverteidigung gerechtfertigt. Gleichwohl wird Deutschland nicht Konfliktpartei im humanitärvölkerrechtlichen Sinne, solange im Ukraine-Krieg keine militärische Gewalt ausgeübt wird, die Deutschland zurechenbar wäre. Insofern ist Deutschland im Krieg zwar berechtigterweise nicht neutral, aber auch nicht Konfliktpartei.

Author
Markus Krajewski

Markus Krajewski teaches public law and international law at Friedrich-Alexander-University Erlangen-Nürnberg. He chairs the Board of Trustees of the German Institute for Human Rights and is Secretary General of the German Branch of the International Law Association.

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