Staat oder kein Staat unter dem Rom-Statut, das ist hier die einzige Frage!

In dem kürzlich veröffentlichten Beitrag „Deutschland als amicus curiae“ habe ich Stellung für die Bejahung der Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) im Palästina-Verfahren bezogen und dies im Wesentlichen mit dem Schweigen der Mitgliedsstaaten (MS) auf den Beitritt Palästinas zum Rom-Statuts (RS) begründet. Gemäß dem Qui-tacet-Grundsatz haben die MS 2015 den Beitritt Palästinas und damit seine Staatsqualität unter dem RS nämlich akzeptiert. Deshalb ist es ihnen jetzt nicht mehr möglich, Palästinas Berechtigung zur Einleitung von Verfahren mit dem Argument Palästina sei kein Staat zu bestreiten. Da die Frage jedoch nach wie vor sehr kontrovers diskutiert wird, hatte der IStGH die MS zur Abgabe von Stellungnahmen als amici curiae eingeladen. Der Gerichtshof wollte die politische Lage und damit mögliche Implikationen eines Urteils in die ein oder die andere Richtung ausloten. Deutschland gab daraufhin eine Stellungnahme ab, in der es sich aufgrund mangelnder Staatsqualität Palästinas gegen die Zuständigkeit der IStGH aussprach. Diese Stellungnahme steht meines Erachtens im Widerspruch zu Deutschlands Schweigen seit 2015 und der damit verbundenen Akzeptanz Palästina als Mitgliedsstaat im RS.

Der Meinung Deutschlands schloss sich Sinha in seiner Replik „Staat oder kein Staat, das ist hier die (einzige) Frage“ jedoch an. Wie der Titel des Beitrags bereits erkennen lässt, vertritt er die Ansicht, es sei für die Frage der Zuständigkeit des IStGH „allein maßgeblich, ob die völkerrechtlichen Anforderungen an die Staatlichkeit Palästinas tatsächlich vorliegen“. Nach dieser durchaus vertretenen Ansicht wäre für die Zuständigkeit des IStGH die absolute Staatlichkeit Palästinas nachzuweisen (so auch Ungarn als amicus curiae). Mein erster Beitrag zu dem Thema und auch diese Duplik jedoch argumentieren, dass für die Frage nach der Zuständigkeit des IStGH die absolute Staatlichkeit Palästinas gerade nicht entscheidend ist, sondern es lediglich auf die Staatsqualität Palästinas unter dem RS ankommt (so auch u.v.a. Schabas, Bassiouni). Insofern ist der Titel der Replik zu ergänzen: „Staat oder kein Staat unter dem Rom-Statut, das ist hier die einzige Frage!“

So sah es auch die Anklägerin des IStGH (AK) und argumentierte: „Palestine is a ‘State’ for the purpose of article 12(2)(a) because of its status as an ICC State Party.“ Ob damit Palästina auch Staatlichkeit im allgemeinen völkerrechtlichen Sinne zugestanden werden muss, bleibt offen und im völkerrechtlichen Diskurs umstritten (S.12), ist für die hier diskutierte Frage nach der Zuständigkeit jedoch unerheblich. Mein Beitrag und die Antwort von Sinha gehen insofern von unterschiedlichen Prämissen aus. Wenn Sinha allerdings gegen eine implizite Anerkenntnis Palästinas als Staat unter dem RS argumentiert, bezieht sich seine Antwort direkt auf meine Argumentation.

Der Qui-tacet-Grundsatz, auf dem meine Argumentation beruht, bestimmt, dass das Schweigen eines Staates als Zustimmung zu werten ist, wenn er erstens hätte sprechen können, und zweitens hätte sprechen müssen (die konkreten Voraussetzungen sind dynamisch, vgl. Stuart S.5). Dass Deutschland gegen den Beitritt Palästinas zum RS hätte protestieren können, ist unbestritten. Sinha spricht sich jedoch gegen eine entsprechende Verpflichtung Deutschlands aus. Eine „Anerkennungspflicht“, so Sinha, kenne das Völkerrecht nicht. Insofern ist ihm sicherlich zuzustimmen. Relevant ist jedoch, ob eine Pflicht Deutschlands bestand, gegen den Beitritt Palästinas und der damit verbundenen impliziten Anerkenntnis von Palästinas Staatsqualität unter dem RS zu protestieren, wenn Deutschland das spätere Eintreten dieser Folgen verhindern wollte. Eine solche Pflicht ist nach wie vor zu bejahen.

Sinha trägt allerdings vor, Deutschland ermangele es an einem „besonderen Interesse“, auf den Beitritt Palästinas zum RS zu reagieren. Dass dies nicht stimmen kann, zeigt sowohl die nun vorgelegte Stellungnahme Deutschlands als auch das 2016 von Deutschland abgegebene Statement, auf das sogleich einzugehen sein wird. Zum Zeitpunkt der Beitrittserklärung Palästinas hatte sich der Diskurs bereits so weit entwickelt, dass von denjenigen MS, die Berechtigungen Palästinas unter dem RS verhindern wollten, Stellungnahmen durchaus zu erwarten waren. Der ehemalige Ankläger des IStGH Moreno Ocampo hatte 2012 die Aufnahme von Ermittlungen auf Initiative Palästinas abgelehnt, da er damals keine Möglichkeit für Palästina sah dem RS beizutreten. Die Ablehnung dieser Möglichkeit begründete er damit, dass die UN-Vollversammlung Palästina lediglich den Status einer observer entity und nicht eines observer states zugestanden hatte (para. 7). Am 29. November 2012 änderte sich die Situation dann allerdings grundlegend. Die UN-Vollversammlung gestand Palästina den Status eines observer states zu. Damit war nach Ocampos Argumentation der Weg zu einer Mitgliedschaft im RS für Palästina geebnet. 2015 reichte Palästina dann eine Beitrittserklärung gem. Art. 125 Abs. 3 RS beim UN-Generalsekretär ein. Dieser stellte daraufhin das Inkrafttreten des RS für den „State of Palestine“ innerhalb von 60 Tagen nach Eingang der Erklärung fest. Die übrigen MS hatten somit 60 Tage Zeit, auf die Entwicklungen zu reagieren. Dieser Hinterlegungsmitteilung des UN-Generalsekretärs ist selbstverständlich keine konstitutive Wirkung beizumessen. Angesichts der Entwicklungen musste allen MS zu diesem Zeitpunkt jedoch klar gewesen sein, dass sie, sollten sie nicht protestieren, nach Ablauf der Frist mit Palästina als Staat jedenfalls unter dem RS in Vertragsbeziehungen stünden. Insofern war von denjenigen Staaten, die diese Situation vermeiden wollten, durchaus ausdrücklicher Protest zu erwarten. Somit ist auch das besondere Interesse Deutschlands an einer Stellungnahme gegeben. Und zwar nicht, weil ein „Rechtsverlust“ zu befürchten war, sondern weil Deutschland klar sein musste, dass es ansonsten mit Palästina als Staat unter dem RS in Vertragsbeziehungen mit gegenseitigen Rechten und Pflichten eintreten würde. Diese Annahme wird auch durch Österreichs Stellungnahme bestätigt, in der die Anerkennung der absoluten Staatlichkeit Palästinas durch den Beitritt zum RS abgelehnt wird, dennoch aber zugestanden wird nicht gegen diesen Beitritt protestiert zu haben: „[a]ccordingly, while Austria has not objected to the accession of Palestine to the Statute, which entered into force on 1 April 2015[…].“

Ein besonderes Interesse Deutschlands kann insbesondere von Kooperationsverpflichtungen nach dem 9.Teil des RS und einem besonderen finanziellen Interesse als Beitragszahler abgeleitet werden. Zum einen waren von vornherein Situationen denkbar, in denen Deutschland im Rahmen von Verfahren, welche von Palästina angestrengt werden, israelische Staatsbürger ausliefern müsste. Zum anderen werden der IStGH und seine Verfahren durch Beitragszahlungen aller MS finanziert, Art. 114 f. RS. Es war also schon damals ersichtlich, dass von Deutschland gezahlte Beiträge möglicherweise für von Palästina angestrengte Verfahren genutzt werden könnten. Dass sich die AK bzw. das Gericht nun nochmals absichert, ist keiner rechtlichen Verpflichtung , sondern lediglich der extrem aufgeladenen Debatte rund um die Staatsqualität Palästinas geschuldet. Seit 2015 wurden auch deutsche Beitragszahlungen für Ermittlungen aufgewendet, die aus der nun ausgedrückten deutschen Sicht nicht rechtmäßig waren. Die finanziellen Interessen der MS waren auch den Gründungsvätern des IStGH bewusst, weshalb sie Prüf- und Kontrollrechte, insb. jene des Art. 112 Nr. 4 im RS verankert haben.

Die „Bedrohung“ für Deutschlands Interessen manifestierte sich sodann während der 14. MS-Versammlung im November 2015 konkret. Die AK hatte im Rahmen der Vorstellung ihres Jahresberichts explizit erwähnt, dass sie bereits Vorermittlungen aufgrund Palästinas Selbstüberweisung aufgenommen hatte. Hierbei hatte sie auch darauf hingewiesen, dass sie Palästina als Staat „for the purposes of the Rome Statute“ ansieht. Spätestens jetzt hätte Deutschland also protestieren können und müssen.

Tatsächlich hat Deutschland jedoch erst ein Jahr später, auf der MS-Versammlung 2016 reagiert. Fraglich bleibt, ob die damalige  Stellungnahme Deutschlands, einen für den qui-tacet-Grundsatz relevanten Protest darstellt: „[T]he designation „State of Palestine“ […] shall not be construed as recognition of a State of Palestine”. Diese Stellungnahme betrifft ihrem Wortlaut nach die absolute Staatsqualität Palästinas und nicht Palästinas Status als Vertragsstaat des RS. Insofern kann die Stellungnahme lediglich als negative Antwort auf die bereits erwähnte Frage, ob mit der Anerkennung Palästinas als Vertragsstaat eine Anerkennung Palästinas als Staat einhergeht, verstanden werden. Eine Ablehnung von Palästinas Mitgliedschaft im RS und der damit verbundenen Anerkennung als Staat für die Zwecke des RS kann hieraus jedoch nicht gelesen werden. Selbst wenn man die Stellungnahme dergestalt verstehen wollte, dass sie sich gegen die Anerkennung Palästinas als Vertragsstaat richtet, so bezieht sie sich auf eine Streitigkeit „über die Auslegung oder Anwendung“ des RS. Insofern hätte sie unter Einhaltung der verfahrensrechtlichen Voraussetzungen des Art. 119 Abs. 2 RS vorgebracht werden müssen. Demnach müssen derartige Streitigkeiten, sofern sie nicht innerhalb von drei Monaten durch Verhandlung beigelegt werden können, der Versammlung vorgelegt werden, subsidiär dem Internationalen Gerichtshof. Hieraus ergibt sich jedoch auch, dass MS im Falle solcher Streitigkeiten zunächst einmal versuchen müssen, die Streitigkeit durch Verhandlungen beizulegen. Ein solcher Versuch ist von Deutschland jedoch nicht unternommen worden, obwohl diesem seit 2015 die Rechtsauffassung der AK bekannt war, Palästina als Staat im Lichte des RS anzusehen. Dies zeigt sich auch dadurch, dass der Staatengemeinschaft aus Diskussionen zu früheren Beitritten Palästinas zu Internationalen Organisationen , wie der UNESCO klar war, dass über die Rechtsstellung Palästinas in solchen diskutiert werden muss. Insbesondere ist nicht ersichtlich, warum Deutschland seine Aussage zur Staatlichkeit Palästinas erst 2016 getätigt hat, wenn es bereits – wie dargelegt – spätestens nach der Hinterlegungsmitteilung des UN-Generalsekretärs hätte vorbringen können und müssen.

Die Bindung eines Staates durch Schweigen im Sinne des Qui-tacet Grundsatzes wird insgesamt damit legitimiert, dass Stabilität in internationalen Beziehungen geschaffen werden soll (Stuart S. 5): Würde nunmehr Palästina nicht als Staat im Sinne des RS anerkannt werden, so wäre dies mit der Ratio des qui-tacet Grundsatzes, wie von Lauterpacht zusammengefasst, unvereinbar: „It is an essential requirement of stability – a requirement even more important in the international than in other spheres; […]; and it is in accordance with equity in as much as it protects a State from contingency of incurring responsibilities […], in reliance on the apparent acquiescence of others, and being subsequently confronted with a challenge on the part of those very States “. Da Palästina dem RS 2015 beigetreten ist, die MS aber zum Beitritt geschwiegen haben, muss Palästina im Lichte des RS als Staat anerkannt werden. Als vollwertiger MS zahlt Palästina Beitragsgelder, wird durch das RS zur Unterstützung des IStGH verpflichtet – auf der Kehrseite aber nicht als Träger von Rechten aus dem RS anerkannt.

Özgen Özdemir ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Friedenssicherungsrecht und Humanitäres Völkerrecht der Ruhr-Universität Bochum und Doktorandin an ihrer juristischen Fakultät. Kontakt: oezgen.oezdemir@rub.de

Dieser Post erscheint als Teil einer Zusammenarbeit zwischen dem IFHV und dem Völkerrechtsblog.

Cite as: Özgen Özdemir, “Staat oder kein Staat unter dem Rom-Statut, das ist hier die einzige Frage!”, Völkerrechtsblog, 17 März 2020, doi: 10.17176/20200318-003009-0.