Retter der Menschenrechte weltweit?
Zur Verabschiedung des Global Magnitsky Human Rights Accountability Act in den USA
Ob Folter durch Sicherheitskräfte, Gefängnisstrafen ohne faires Gerichtsurteil oder Ausbeutung durch korrupte Beamte: Menschenrechte werden weltweit täglich verletzt, wie auch für das Jahr 2016 dem Jahresbericht von Human Rights Watch zu entnehmen ist. Oft erwarten die Täter keine Strafen, sei dies weil es in ihrem Land kein funktionierendes Justizsystem gibt oder weil sie sich durch Bestechung oder Flucht einer gerechten Strafe entziehen. Kein Wunder, dass Verfechter der Menschenrechte zuweilen die Verzweiflung ab dieser weitverbreiteten Straflosigkeit packt. Genau hier – argumentieren seine Befürworter – setzt der im Dezember 2016 vom US Kongress verabschiedete und von US Präsident Obama gebilligte Global Magnitsky Human Rights Accountability Act (Magnitsky Act) an.
Was regelt das Gesetz?
Der Magnitsky Act ist an sich nicht neu, sondern existiert schon seit 2012. Er entstand als amerikanische Reaktion auf den Tod des russischen Anwaltes Sergei Magnitsky. Dieser hatte in seiner Tätigkeit einen Steuerskandal zugunsten korrupter Beamten entdeckt und die Behörden informiert. Wenig später wurde er jedoch wegen angeblicher Steuerhinterziehung selber festgenommen und starb unter ungeklärten Umständen in Untersuchungshaft. Viele – darunter auch US Kongressabgeordnete – waren überzeugt, dass Magnitsky’s Tod den russischen Behörden anzulasten ist. Als Reaktion darauf wurde das nach dem Anwalt benannte Gesetz erlassen, welches es den USA erlaubte, gezielt Sanktionen wie Visasperren oder das Einfrieren von Vermögen in den USA, gegen bestimmte russische Staatsbürger zu ergreifen. Nun wurde das Gesetz, das ursprünglich explizit gegen Russland gerichtet war, auf die ganze Welt ausgedehnt – schliesslich gäbe es noch genug andere Länder, deren Umgang mit Menschenrechte nicht über alle Zweifel erhaben seien, wie die Befürworter argumentieren.
Der Magnitsky Act erlaubt es den USA also, Sanktionen gegen einzelne Personen statt ganze Staaten zu erlassen, wenn diese verdächtigt werden, eine der im Gesetz enthaltenen weit gefassten Menschenrechtsverletzungen begangen zu haben (wie z.B. “extrajudicial killings, torture, or other gross violations of internationally recognized human rights committed against individuals in any foreign country seeking to expose illegal activity carried out by government officials, or to obtain, exercise, or promote human rights and freedoms”). Kongressabgeordete aber auch Nichtregierungsorganisationen können ihnen verdächtige Personen melden, das Aussenministerium prüft die Meldung und der US Präsident entscheidet schlussendlich, ob gegen eine bestimmte Person Sanktionen erlassen werden sollen.
Wirklich ein Beitrag zum Kampf für die Menschenrechte?
Es mag verlockend erscheinen, Diktatoren und korrupte Beamten mit einer Einreisesperre für die USA zu belegen oder ihre Vermögen in dem Land einzufrieren. Zumindest – so mag man denken – werden sie so “ein bisschen” bestraft. Und endlich gibt es eine Möglichkeit mehr, zum “Wohle der Menschenrechte” weltweit zu agieren. Der Magnitsky Act weist aber zahlreiche Probleme auf und ist auch aus menschenrechtlicher Sicht selber nicht unumstritten.
Da wäre zuerst mal die Art, wie betroffene Personen (bis jetzt knapp 40 russische Staatsbürger) auf die Liste gelangen. Dies erfolgt nicht nach einem Gerichtsurteil oder einer Untersuchung, welche zweifelsfrei festgestellt hätte, dass die Person die ihr vorgeworfenen Menschenrechtsverletzungen begangen hat, sondern wird vom US Präsidenten persönlich entschieden, lediglich aufgrund eines Vorschlages eines Kongressabgeordneten oder NGOs und einer folgenden Empfehlung des Aussenministeriums. Eine Einschränkung der Reisefreiheit oder Sperre des Vermögens stellt jedoch einen gravierenden Eingriff in die persönlichen Rechte eines Menschen dar. Der im Magnitsky Act vorgesehen Prozess erscheint also aus rechtsstaatlicher Sicht höchst problematisch.
Dies umso mehr, als dass nicht vorgesehen ist, dass die betroffene Person gerichtlich dagegen vorgehen kann, wenn er oder sie auf diese Liste gesetzt wird. Es ist bisher weitgehend unklar, ob sich Betroffene z.B. vor amerikanischen Gerichten dagegen wehren können. Das Gesetzt sieht lediglich vor, dass der amerikanische Präsident persönlich darüber entscheiden kann, wer wann wieder von der Liste gestrichen wird. Dies stellt ein erheblicher Unterschied zu den Sanktionen im Rahmen der UNO dar. Auch dort können zwar einzelne Personen ohne Gerichtsurteil auf global (und nicht nur bilateral) anwendbare Sanktionslisten gesetzt werden. Es gibt jedoch eine Ombudsperson, an die sich Betroffene wenden können. Ein ähnlicher Mechanismus fehlt im Magnitsky Act.
Ein weiterer Grund zur Besorgnis ist die Missbrauchsanfälligkeit des Systems unter dem Magnitsky Act. Dem US Präsidenten kommt hier grosse Macht zu, da er selber entscheidet, ob und wann eine Person auf die Liste und wieder davon weg kommt. Gerade mit einem Präsidenten wie Trump, der aus seinen Sympathien und Antipathien keinen Hehl macht, könnte das Gesetz auch dazu missbraucht werden, missliebige ausländische Personen zu “bestrafen” oder einzuschüchtern. Auch die Melderolle der Kongressabgeordneten ist unter diesem Gesichtspunkt problematisch, da es dem Kongress die Möglichkeit gibt, gegenüber bestimmten Personen wiederholt auf Sanktionen zu drängen und den Präsidenten so unter Druck zu setzen.
Letzteres verkommt schlussendlich auch zu einem aussenpolitischen Problem: wenn der Kongress Zuhause darauf drängt eine bestimmte Person auf die Sanktionsliste zu setzen, ist die amerikanische Diplomatie, aber letztendlich auch der Präsident, in seiner aussenpolitischen Flexibilität gegenüber internationalen Partnern aber auch Gegnern stark eingeschränkt.
Und der Alien Tort Claim Act?
Wenn man an die USA und ihre Tendenz zur internationalen Anwendung ihrer Gesetze denkt, kommt man nicht umhin, auch an den Alien Tort Claim Act (ACTA) zu denken. Der kurze Satz wurde 1789 erlassen und nie aufgehoben. Er stellt heute für einige Menschenrechtsaktivisten eine Hoffnung für eine weltweite Ahndung von Menschenrechtsverbrechen dar. Insofern ist die Stossrichtung vergleichbar mit dem Magnitsky Act: auch hier haben die USA den Anspruch, weltweit als “Menschenrechts-Polizei” in Aktion zu treten. Jedoch besteht der grosse Unterschied darin, dass es beim ACTA zu einem Gerichtsverfahren vor amerikanischen Gerichten kommt, während dies beim Magnitsky Act wie oben beschrieben eben gerade nicht der Fall ist. In anderen Worten gibt ACTA trotz seiner theoretisch weltweiten Anwendung den Verdächtigen die Möglichkeit, sich vor einem Gericht zu verteidigen, ganz abgesehen davon, dass für die Anwendung von ACTA die Anwesenheit des Angeklagten auf US Territorium notwendig ist, während es nicht nötig ist sich jemals in den USA aufgehalten zu haben um auf der Sanktionsliste unter dem Magnitsky Act zu landen.
Fazit: Mehr Problem als Lösung
Trotz der guten Absichten, die hinter der Verabschiedung des Magnitsky Acts stecken mögen, scheint er mehr Probleme zu schaffen als zu lösen. Er ist sowohl aus rechtsstaatlicher Perspektive problematisch, aber auch wegen seiner einfachen Vereinnahmung für politische Zwecke. Hinzu kommt die Frage, was sich für die Einhaltung der Menschenrechte mit diesem Gesetz tatsächlich erreichen lässt. Nicht jeder Warlord oder Diktator hat ein Konto in den USA oder den Wunsch, in die USA zu reisen. So mag denn die amerikanische Sanktionsliste zwar politischen und diplomatischen Staub aufwirbeln, ihre Nützlichkeit für den Schutz der Menschenrechte muss aber erst noch bewiesen werden. Im Moment scheint vor allem eines klar zu sein: das Gesetz ist aus menschenrechtlicher, rechtsstaatlicher aber auch politischer Perspektive höchst bedenklich. Insofern erscheint sein Anspruch – die Menschenrechte weltweit zu schützen – schon beinahe ironisch.
Cristina Verones (LL.M. PhD) ist Redaktionsmitglied des Völkerrechtsblogs und arbeitet als Wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Schweizerischen Eidgenössischen Amt für Auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die Meinungen in diesem Beitrag sind ihre eigenen und geben nicht die Meinung ihres Arbeitgebers wieder.
Cite as: Cristina Verones, “Retter der Menschenrechte weltweit? Zur Verabschiedung des Global Magnitsky Human Rights Accountability Act in den USA”, Völkerrechtsblog, 9 January 2017, doi: 10.17176/20180522-205931.