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Zu ihrem Glück vereint

Die wechselvollen Beziehungen der Europäischen Union mit der Schweiz

Das öffentliche Interesse an dem Besuch von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Junker am 22. November in Bern war groß. Im Vorfeld des – schon von langer Hand geplanten – Treffens mit dem Schweizer Bundesrat brannten erneute Diskussionen darüber auf wie die Beziehungen der Schweiz mit der Europäischen Union (EU) zukünftig aussehen könnten. Grund genug, sich den gegenwärtigen Stand der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU noch einmal vor Augen zu führen. Im Mittelpunkt steht dabei das zu verhandelnde institutionelle Rahmenabkommen der Eidgenossen mit der EU. Die diesbezügliche Kontroverse dreht sich dabei um des Schweizers liebstes Gut: seine Unabhängigkeit.

Jean-Claude Junker ist dieser Tage nicht zu beneiden. Da stehen zum einen weiterhin wichtige Scheidungsverhandlungen mit den Briten um Theresa May ins Haus. Zum anderen plant der neue französische Staatspräsident Macron nichts weniger als den radikalen Umbau des Europäischen Gefüges. Hinzu kommen unangenehme und verstörende Bilder aus Katalonien und zu allem Überfluss muss sich Deutschland, als stärkster der europäischen Partner, momentan aufgrund innenpolitischer Findungsprozesse in den ganz wichtigen und brisanten Politikfeldern mindestens zurückhalten. In diesen für die EU turbulenten Zeiten stand nun auch noch der nicht minder brisante Besuch in der Schweiz auf dem Terminplan des Kommissionspräsidenten, welcher im besten Falle ein Erfolg in den Beziehungen der EU zur Schweiz und ein wichtiger neuer Etappenschritt auf dem Weg zu einer noch stärkeren Zusammenarbeit hätte sein sollen.

Die Beziehungen der Schweiz zur EU – Ein Auf und Ab

Seit dem Freihandelsabkommen der Schweiz mit der damaligen Europäischen Gemeinschaft (EG) im Jahre 1972 hat sich die Zusammenarbeit zwischen den Partnern stetig intensiviert. Die Schweizer Bevölkerung hat seither insgesamt sieben Mal über die Beziehungen ihres Landes zur EU an den Wahlurnen entschieden. Zum letzten Mal im Jahr 2014 mit brisantem Ausgang. Hinter jedem der zurückliegenden Integrationsschritte steckt die zweifelsfreie Feststellung, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten die wichtigsten politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Partner der Schweiz sind. Auch nachdem der Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) im Jahre 1992 scheiterte, folgte keine Zeit der Resignation und des Stillstandes. Um künftig nicht gänzlich vom europäischen Markt abgeschottet zu bleiben, entschloss sich die Schweizer Politik, zumindest in gewissen Sektoren mit der EU zusammenzuarbeiten. Die EU gestatte daraufhin Verhandlungen in insgesamt sieben Wirtschaftsbereichen (Personenfreizügigkeit, Öffentliches Beschaffungswesen, Technische Handelshemmnisse, Landwirtschaft, Land- und Luftverkehr sowie Forschung), die mit der Unterzeichnung der sog. „Bilateralen I“ am 21. Juni 1999 ihr Ende fanden. Prägend für dieses Abkommen war der von der EU forcierte Parallelismus der jeweiligen Einzelabkommen, welcher mit der viel beschriebenen und diskutierten „Guillotine-Klausel“ letztlich auch festgeschrieben wurde.

Das zweite Vertragswerk, die sog. „Bilaterale II“, erweiterte die Zusammenarbeit der Schweiz mit der EU im Jahr 2004 auf zehn weitere zentrale wirtschaftliche und kulturelle Bereiche (dazu zählten u.a. das Schengen- und Dublin-System sowie die Zinsbesteuerung). Im Gegensatz zu dem ersten Vertragskomplex weisen die „Bilateralen II“ keinen Parallelismus auf. Die Kündigung eines Abkommens führt demnach nicht zwangläufig binnen sechs Monaten zu einem Außerkrafttreten der übrigen Verträge. Auch nach dem Jahr 2004 wurden weiter bilaterale Abkommen abgeschlossen, die die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU weiter vertieften. Darunter fallen beispielsweise das Abkommen der Schweiz mit Europol (2006) oder auch die Zusammenarbeit mit der Europäischen Verteidigungsagentur (2012). Die stetigen Annäherungen und Verzahnungen der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen erhielten jedoch im Jahr 2014 im Zuge der Initiative „Gegen Masseneinwanderung“ einen massiven Dämpfer. 50,3 % der Schweizer Stimmbevölkerung und die Mehrheit der Stände stimmten mit „Ja“ und damit für eine Begrenzung der Anzahl von Aufenthaltsbewilligungen durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente. Ein Tiefschlag in den Beziehungen der Schweiz zu der EU. Im Dezember 2016 implementierte das Schweizer Parlament dann das Ergebnis dieser Initiative, indem es die Revision des Ausländergesetzes zur Umsetzung von Art. 121a Bundesverfassung (BV) verabschiedete. Der Gesetzgeber hat dabei das Dilemma, in dem er sich befand, zugunsten einer EU-freundlichen Umsetzung aufgelöst. Den gordischen Knoten, der die Schweiz seither mit der EU verbindet, versuchten sowohl der Bundesrat als auch Gesetzesinitiativen zu entwirren.

Streit um Geld und Rahmenvereinbarungen: Die EU kommt mit leeren Händen

Bei dem Besuch des Kommissionspräsidenten in der Schweiz am 22. November 2017 ging es insbesondere um zwei Streitpunkte: die fälligen Erweiterungszahlungen der Schweiz an die EU und einige ihrer östlichen Mitgliedstaaten sowie die Verhandlungen zu einem institutionellen Rahmenabkommen.

Der erste Aspekt, die Erweiterungszahlungen der Schweiz an die EU und einige ihrer östlichen Mitgliedstaaten standen im Rampenlicht der nationalen Berichterstattung. Die Schweiz leistet seit 2007 sog. Erweiterungsbeiträge an die östlichen EU-Mitgliedstaaten, um die wirtschaftliche und politische Partnerschaft zwischen den EU-Mitgliedern zu verbessern und gleichzeitig von der Stabilität Osteuropas mittelbar selbst zu profitieren. Hierbei handelt es sich jedoch nicht um einen Beitrag der Schweiz, welcher in den Kohäsionsfonds der EU einbezahlt wird. Vielmehr werden die Beiträge von insgesamt 1,3 Mrd. CHF von der Schweiz eigenständig ausgezahlt und kontrolliert. Hiervon gehen 1,1 Mrd. CHF, also der weit überwiegende Teil, in die Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit und die bessere Berufsbildung in den östlichen EU-Mitgliedstaaten. Die übrigen 200 Mio. CHF werden für den Bereich „Migration“ bereitgestellt und stehen allen EU-Mitgliedern offen. Gegen die Auszahlung des Erweiterungsbetrages (es wäre die zweite Tranche nach dem Jahr 2007 in gleicher Höhe) regt sich in der Schweizer Politik jedoch auch Widerstand. Eine tatsächliche Auszahlung gilt mitnichten als sicher, da die Verlängerung des Bundesgesetzes über die Zusammenarbeit mit den Staaten Osteuropas aus dem Jahr 2016 zwar die Rechtsgrundlage für den Erweiterungsbeitrag darstellt, dieses Gesetz jedoch den Bescheid über eine Erneuerung der Auszahlung nicht vorwegnimmt. Dies sorgt im konkreten Fall für heftige parlamentarische Auseinandersetzungen. Die SVP lehnt die Hilfe grundsätzlich ab. Auch die FDP und die CVP wollen im Parlament nur dafür stimmen, wenn die EU sich in den Verhandlungen zum Rahmenabkommen bewegt.

Der zweite Kernpunkt des Treffens am 22. November in Bern waren die Verhandlungen zu einem institutionellen Rahmenabkommen. Dieses Rahmenabkommen soll eine einheitliche und effiziente Anwendung der bestehenden und zukünftigen Verträge gewährleisten. Mit Blick auf die EU stellen sich bezüglich dieses Treffens folgende Fragen:. Hatte die EU als Partner auf der anderen Seite der Schweiz für ihre finanziellen Zusagen konkrete Zugeständnisse anzubieten oder Erfolge in den Verhandlungen zu dem seit 2014 zu verhandelnden Rahmenabkommen vorbringen können? Wurden wichtige Dossiers, die seit dem „Ja“ zur Einwanderungsinitiative von der EU einseitig blockiert wurden nach der EU-freundlichen Umsetzung durch das Schweizer Parlament wieder gelöst? Gab es inhaltliche Annäherungen bei den Verhandlungen zu diesem so wichtigen Rahmenabkommen? Zumindest hat Junker Wort gehalten und die geblockten Dossiers seit dem letzten bilateralen Gipfeltreffen im Frühjahr dieses Jahres allesamt deblockiert und Verhandlungen (wieder-)aufgenommen. Nun wird man die Lockerung der Blockadehaltung von Seiten der EU entweder als richtigen Schritt in den weiteren Verhandlungen, oder aber auch einfach als das, was er ist, bezeichnen können: eine Rückkehr an den Verhandlungstisch, der immerhin drei lange Jahre von der EU, als Konsequenz auf das negative Votum der Schweizer Stimmbevölkerung zur Einwanderungsinitiative einseitig verlassen wurde Und dies obwohl die Schweiz zu keinem Zeitpunkt das Freizügigkeitsabkommen mit der EU oder andere bilaterale Verpflichtungen auch nur im Ansatz verletzt hätte. Man würde sich mancher Tage in Brüssel ein ähnlich geschlossenes Vorgehen wünschen. Inhaltlich haben die Verhandlungen über das Rahmenabkommen keine signifikanten Fortschritte erzielt. Im Gegenteil: Das Abkommen, welches bis Ende 2017 eigentlich ausverhandelt hätte sein sollen, soll nun frühestens 2018 fertig verhandelt werden. Die EU machte schon mehrfach deutlich, dass sie dieses Rahmenabkommen als conditio sine qua non für weitere Vertiefungen der Beziehungen betrachtet. Die Schweiz allerdings, die den Verlust ihrer Rechtssprechungshoheit und Gesetzgebungsautonomie fürchtet, wie der Teufel das Weihwasser, wird vor dem Hintergrund der BREXIT-Verhandlungen nicht vorzeitig aus der Deckung kommen und alle Karten offen auf den Tisch legen.

Ein institutionelles Gefüge muss entstehen – Ausblick

Die in den Schweizer Medien geäußerte Kritik an dem Rahmenabkommen macht deutlich, dass die Schweiz auf ihre Grundüberzeugungen nicht verzichten möchte. So sehen viele in dem Rahmenabkommen eine Gefahr für die direkte Demokratie. Aber auch die dynamische Rechtsentwicklung innerhalb eines umfassenden Rahmenabkommens sowie die Angst vor dem „fremden Richter“ sind dicke Bretter, die die Verhandlungsdelegationen noch zu durchbohren haben. Kommissionpräsident Juncker, der gerade auch vor dem Hintergrund der schwebenden und zähen Verhandlungen den Besuch in Bern trotz bescheidener Verhandlungsfortschritte angetreten ist, scheint zumindest bei einigen Punkten gesprächsbereit.

Und dennoch ist eins offensichtlich: Bleibt die Kommission bei ihrem strikten Kurs mit dem Abschlusses eines Rahmenabkommens als conditio sine qua non, ist es die Schweiz, die bei einem Abbruch der Verhandlungen die Konsequenzen zu tragen hätte. Der Wirtschaftsstandort Schweiz würde auf Dauer darunter leiden. Die Gegner eines solchen Abkommens übersehen, dass die bisherigen Beziehungen zwischen der EU und der Schweiz von dem Grundsatz einer starken wirtschaftlichen Verflechtung auf der einen und eines fast vollkommenen Fehlens von institutionellen Automatismen und Überwachungsmechanismen auf der anderen Seite geprägt sind. Ein Abkommen, welches also sowohl im Inneren die vorhanden Verträge bündelt, anpasst und überwacht und nach Außen das Verhältnis zur EU regelt, wäre also im ureigenen Interesse der Schweiz und kein Angriff auf ihr politisches System. Ein einseitiges Aussteigen aus Verhandlungen, wie es die EU nach der Masseneinwanderungs-Abstimmung im Jahr 2014 getan hat, wäre somit nicht mehr so einfach möglich. Auch dies erzeugt Rechtssicherheit auf beiden Seiten. Ein solches Abkommen wäre somit in der Tat der erwähnte „Reset-Knopf“, den der neue Außenminister Ignazio Cassis (FDP) nach seinem Amtsantritt im Verhältnis zur EU drücken wollte.

Verständlicherweise pokert die Schweiz auch hinsichtlich des zeitlichen Fahrplans. Durch die parallelen Verhandlungen der EU mit dem Vereinten Königreich über ein umfassendes Nachfolgeabkommen für die Zeit nach März 2019 gewinnt die Schweiz Zeit, um ihre Standpunkte zu konkretisieren und ihre Verhandlungsposition zu verbessern. Sofern sich in den nächsten Wochen in London und Brüssel herauskristallisieren sollte, dass ein solches Rahmenabkommen nach dem EU-Austritt Großbritanniens zumindest im Bereich des Möglichen liegt, wird es sicherlich nicht im Interesse der Schweiz sein, hinter diesen Standards zurückbleiben zu wollen. Zumal sich zumindest auch Parallelen aufzeigen lassen.

„Wir sind zu unserem Glück vereint.“ Dieser Satz findet sich in der „Berliner Erklärung“, die hinsichtlich des 50. Geburtstages der EU im Jahre 2007 unterschrieben wurde. Die Schweiz war an diesem Tag nicht dabei. Auch an den kommenden (runden) Geburtstagen wird sie es – aller Wahrscheinlichkeit nach – nicht sein. Glück, können ihr die weiter zu vertiefenden Beziehungen zu der EU dennoch bringen. Vor diesem Hintergrund erscheint der Rückzug der „RASA-Initiative“ vom 12. Dezember 2017 als richtiger Schritt, um die Kräfte der Schweizer Politik auf die in den kommenden Jahren anstehenden Volksbegehren, welche die europäischen und internationalen Bestrebungen der Schweiz nachhaltig gefährden könnten, zu konzentrieren.

Dipl.-Jur. Alexander Groß ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl für Deutsches Recht an der Universität Lausanne

Cite as: Alexander Groß, “Zu ihrem Glück vereint – Die wechselvollen Beziehungen der Europäischen Union mit der Schweiz”, Völkerrechtsblog, 15 December 2017, doi:10.17176/20171215-114513

ISSN 2510-2567
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