Wann wird das Asylbewerberleistungsgesetz erwachsen?

Das Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) ist, nach den inhaltlich falschen – und zu Recht stark kritisierten – Äußerungen von Friedrich Merz zur medizinischen Versorgung von Asylbewerber:innen, pünktlich zu seinem Geburtstag ins Zentrum der politischen Debatte gerückt. Während einerseits vermehrt Sachleistungen und Leistungskürzungen für Geflüchtete gefordert werden, haben sich andererseits über 200 Organisationen einem Appell von ProAsyl zur Abschaffung des AsylbLG angeschlossen.

Das AsylbLG trat vor 30 Jahren – am 1. November 1993 – in Kraft, um eine einheitliche Grundlage für die Bereitstellung von sozialen Leistungen für Asylbewerber:innen zu schaffen. Hintergrund der Gesetzgebung war der 1993 vereinbarte „Asylkompromiss“ zwischen der Regierung von CDU/CSU und FDP mit der oppositionellen SPD, nachdem die Zahl an Schutzsuchenden v.a. aufgrund der Jugoslawien-Kriege stark angestiegen war und es zu einer Welle von rassistischen und ausländerfeindlichen Ausschreitungen, wie in Mölln und Rostock-Lichtenhagen, kam. Im öffentlichen Diskurs wurden Fehler in der deutschen Flüchtlingspolitik sowie die steigenden Asylbewerberzahlen für die Anschläge verantwortlich gemacht. Der „Asylkompromiss“ diente der Neuregelung verschiedener Bereiche des Asylrechts. Neben der Einführung des Art. 16a GG wurde mit dem AsylbLG ein Sonder-Leistungssystem für Asylbewerber:innen normiert mit dem Leistungen zur Sicherung des Mindestunterhalts außerhalb des bis dahin geltenden materiellen Rechts neu geregelt werden sollte.

Das AsylbLG etablierte ein abgestuftes System, das Ansprüche unter dem Niveau der Ansprüche nach SGB II und SGB XII regelte und auch die in §§ 4, 6 AsylbLG geregelte medizinische Versorgung betrifft. Die medizinische Versorgung von Kindern ist aus politischen und rechtlichen Gründen von besonderer Bedeutung. Denn zum einen steht – politisch – die Frage nach der Finanzierung von Gesundheitsleistungen für Asylbewerber:innen in den politischen Debatten immer wieder im Fokus (etwa hier, hier, hier, hier und zuletzt i.R.d. „neuen Asylkompromisses“ vom 7. November 2023). Zum anderen sind – rechtlich – die Normen der UN-Kinderrechtskonvention (KRK) zu beachten. Die KRK genießt als völkerrechtlicher Vertrag in Deutschland den Rang einfachen Bundesrechts.

Dass die Regelungen des AsylbLG zur medizinischen Versorgung von Kindern aus Sicht der KRK bis heute, also 30 Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes, rechtlich fragwürdig sind, zeigt die in den Concluding Observations zum deutschen Staatenbericht 2014 geäußerte Kritik des UN-Ausschusses für die Rechte des Kindes. Demnach haben Flüchtlingskinder in Deutschland nur einen unzureichenden Zugang zu einer angemessenen medizinischen Versorgung (Empfehlung 56b). Diese Kritik wurde in den Concluding Observations zum deutschen Staatenbericht 2022 wiederholt (Empfehlung 30b) und mit der Aufforderung des UN-Ausschusses verbunden, den Ausbau des Zugangs zur Gesundheitsversorgung für Flüchtlingskinder in Erwägung zu ziehen (Empfehlung 31b). Diese Kritik, so wird dieser Beitrag zeigen, ist gerechtfertigt. Die Gesetzeslage nach §§ 4, 6 AsylbLG ist nicht mit der KRK vereinbar.

Verstoß der §§ 4, 6 AsylbLG gegen die KRK

Zwar wurde das AsylbLG 2015, in der Folge eines richtungsweisenden Urteils des BVerfG aus dem Jahr 2012 novelliert und eine Leistungsbemessung etabliert, die sich an der Sozialhilfe nach SGB II und XII orientiert. Die Regelungen zur medizinischen Versorgung wurden dabei aber vom Gesetzgeber nicht angerührt, so dass eine Anpassung an die Sozialhilfe in diesen Fällen nicht erfolgte.

Die bis heute nicht vollzogene Anpassung des AsylbLG an die Sozialhilfeleistungen zur medizinischen Versorgung ist insbesondere an dem in Art. 24 Abs. 1 S. 1 KRK normierten Kindesrecht auf Gesundheitsschutz und dem damit verbundenen akzessorischen Diskriminierungsverbot des Art. 2 Abs. 1 KRK zu messen Nach Art. 24 Abs. 1 S. 1 KRK hat jedes Kind das Recht auf das „erreichbare Höchstmaß an Gesundheit“. Die Norm sichert dabei auch das Recht auf „Inanspruchnahme von Einrichtungen zur Behandlung von Krankheiten und der Wiederherstellung der Gesundheit“. Dieser Zugang muss nach Art. 2 Abs. 1 KRK diskriminierungsfrei erfolgen. Das macht auch Art. 24 Abs. 1 S. 2 KRK deutlich, der von den Vertragsstaaten die Sicherstellung fordert, dass „keinem Kind das Recht auf Zugang zu derartigen Gesundheitsdiensten vorenthalten wird“.

Vergleichsgruppe und Ungleichbehandlung: Beitragsunabhängige Leistungen der medizinischen Versorgung nach §§ 4, 6 AsylbLG und nach §§ 47 ff. SGB XII

Für die Prüfung eines Verstoßes der §§ 4, 6 AsylbLG gegen Art. 2 Abs. 1 KRK, Art. 24 Abs. 1 KRK bedarf es zunächst einer tauglichen Vergleichsgruppe. Ausgangspunkt für die Vergleichsgruppenbildung ist das eingangs erwähnte „Sonder-Leistungssystem“ des AsylbLG. Der Personenkreis, der zur Leistungsgewährung nach dem AsylbLG berechtigt ist, wird durch § 1 Abs. 1 Nr. 1-8 AsylbLG bestimmt und abgegrenzt und umfasst auch Kinder, die eine der in der Norm genannten Personengruppen zuzuordnen sind.

Nach § 4 Abs. 1 S. 1 AsylbLG sind grundsätzlich nur die zur Behandlung von akuten Erkrankungen und Schmerzzuständen erforderlichen Leistungen bei Krankheit zu gewähren. Wie sich aus dem Wortlaut der Norm ergibt, muss es sich um die Behandlung akuter Erkrankungen (oder von Schmerzzuständen) handeln. Das bedeutet, dass chronische Erkrankungen – wenn sie nicht mit Schmerzzuständen verbunden sind oder wenn zu ihnen ein akuter Krankheitszustand tritt – nicht von § 4 Abs. 1 AsylbLG abgedeckt werden und dementsprechend auch grundsätzlich kein Anspruch auf ihre Behandlung besteht. Akut ist nach der Rechtsprechung eine Erkrankung, wenn sie sich als ein unvermutet auftretender, schnell und heftig verlaufender regelwidriger Körper- oder Geisteszustand, der aus medizinischen Gründen der ärztlichen oder zahnärztlichen Behandlung bedarf, darstellt.

Die Auffangnorm des § 6 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 AsylbLG enthält eine Regelung, wonach „sonstige Leistungen“ gewährt werden können, wenn sie „im Einzelfall zur Sicherung […] der Gesundheit unerlässlich“ sind. Darunter können Leistungen fallen, die chronische, aber nicht von Schmerzen begleitete Krankheiten betreffen, deren Nichtbehandlung zu Gesundheitsgefährdungen führen würde. Chronisch kranke oder traumatisierte ausländische Minderjährige, die zu dem vom AsylbLG vorgegebenen Personenkreis zählen, werden i.d.R. nicht von §§ 4, 6 AsylbLG erfasst. Zwar regelt § 6 Abs. 1 S. 1 AsylbLG, dass es „im Einzelfall“ auch Leistungen zur Behandlung von chronischen Krankheiten gewährt werden können, wenn diese zum Erhalt der Gesundheit „unerlässlich“ sind. Allerdings handelt es sich dabei um eine Norm, die lediglich ein (intendiertes) Ermessen anordnet, strikt einzelfallbezogen und an sich restriktiv anzuwenden ist. § 6 Abs. 1 AsylbLG ist in den Worten des BVerfG-Urteils aus dem Jahr 2012 als „Ausnahmebestimmung für den atypischen Bedarfsfall konzipiert und daher von vornherein nicht geeignet, strukturelle Leistungsdefizite […] zu kompensieren“ (Rn. 89).

Auch die Sozialhilfeleistungen nach §§ 47 ff. SGB XII betreffen die beitragsunabhängige medizinische Versorgung von Kindern. § 48 SGB XII regelt, dass Bezieher von Sozialhilfeleistungen nach dem SGB XII nicht gesetzlich pflichtversichert in einer Krankenversicherung sind. Kinder, die in den Anwendungsbereich des SGB XII fallen, werden aber über den Verweis in § 52 SGB XII in das System der gesetzlichen Krankenversicherung mit eingegliedert.

Eine vergleichbare Regelung wie § 4 Abs. 1 S. 1 AsylbLG, nach der grundsätzlich nur die zur Behandlung von akuten Erkrankungen und Schmerzzuständen erforderlichen Leistungen bei Krankheit (bzgl. der erforderlichen ärztlichen oder zahnärztlichen Behandlung) zu gewähren sind und die Auffangnorm des § 6 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 AsylbLG restriktiv anzuwenden ist, besteht nach §§ 47 ff. SGB XII nicht. Eine solche „doppelte Restriktion“ (Leistungsbegrenzung auf die Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzustände durch § 4 AsylbLG und die restriktive Auffangnorm des § 6 Abs. 1 AsylbLG) stellt daher eine erhebliche Ungleichbehandlung von Gleichem dar: Minderjährige, die beitragsunabhängige medizinische Versorgungsleistungen nach §§ 4, 6 AsylbLG beziehen, werden schlechter behandelt als Minderjährige, die solche Leistungen nach § 47 ff. SGB XII beziehen.

Legitime Gründe für Ungleichbehandlung

Im Gesetzesentwurf der CDU/CSU und der FDP Fraktion von 1993 und in der Beschlussfassung des Ausschusses für Familie und Senioren werden drei Gründe für Einschränkung der Leistungen des AsylbLG genannt, die als legitime Gründe herangezogen werden können: Die kurze Aufenthaltsdauer und damit verbundene fehlende Notwendigkeit von langfristiger medizinischer Behandlung, die Migrationsanreize durch die Sozialleistungen für Asylbewerber und die finanzielle Stabilität der deutschen Sozialsysteme. Grundsätzlich ist es denkbar, alle drei Gründe als sachlich und unwillkürlich einzustufen. So ist z.B. der Schutz der finanziellen Stabilität der Systeme der sozialen Sicherheit jedenfalls europarechtlich (vgl. etwa EuGH, Urt. v. 20. 9. 2001, C-184/99, (Grzelczyk), Rn. 44) als ein legitimer und rechtfertigender Grund staatlicher Maßnahmen anerkannt.

Unangemessenheit der Ungleichbehandlung

Die Ungleichbehandlung von Gleichem ist angesichts der eindeutigen Vorgaben der KRK nicht angemessen und nicht durch die vom Gesetzgeber angeführten Gründe zu rechtfertigen.

Die unterschiedlichen Regelungen zur medizinischen Versorgung von Kindern führen dazu, dass nicht jedem Kind das in Art. 24 Abs. 1 S. 1 KRK gewährte Recht auf das „erreichbare Höchstmaß an Gesundheit“ gewährt wird. In diesem Sinne besteht auch ein Widerspruch zum Prinzip des Kindeswohls, das gem. Art. 3 Abs. 1 KRK „vorrangig zu berücksichtigen ist“. Das AsylbLG berücksichtigt Kinder nur über die – restriktiv auszulegende – Auffangnorm des Art. 6 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 AsylbLG. Auch aus Sicht der Menschenwürde ist die Ungleichbehandlung bedenklich, da z.B. einem von einer chronischen Erkrankung oder Traumatisierung betroffenen Kind grundsätzlich keine Hilfe nach § 4 AsylbLG, sondern nur über die Ausnahmevorschrift des § 6 AsylbLG, zusteht und so langfristige Schäden entstehen können.

Art. 4 S. 1 KRK fordert, dass die Vertragsstaaten „alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte“ – und damit auch zur Verwirklichung von Art. 24 KRK – treffen müssen. Dieser Pflicht steht Art. 4 S. 2 KRK nicht entgegen, der eine Begrenzung der Verwirklichung der „wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte“ auf die „Ausschöpfung ihrer verfügbaren Mittel“ ermöglicht. Weder aus der Gesetzesbegründung noch aus den Umständen ist ersichtlich, warum eine Gleichbehandlung bei der medizinischen Versorgung zur Überschreitung der verfügbaren Mittel führen würde.

Darüber hinaus regelt Art. 24 Abs. 2 lit. b) KRK, dass die Vertragsstaaten zur vollen Verwirklichung des Rechts auf Gesundheitsschutz „sicherstellen, dass alle Kinder die notwendige ärztliche Hilfe und Gesundheitsfürsorge erhalten, wobei besonderer Nachdruck auf den Ausbau der gesundheitlichen Grundversorgung gelegt wird“. Hinzu tritt gem. Art. 22 Abs. 1 KRK die Verpflichtung der Vertragsstaaten, geeignete Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, dass Flüchtlingskindern angemessener Schutz und humanitäre Hilfe bei der Wahrnehmung ihrer Rechte aus der KRK (zu denen Art. 24 KRK zählt) gewährt wird. Außerdem ist von den Vertragsstaaten die Wertung des Art. 23 KRK (Förderung behinderter Kinder) zu beachten. Diesen Vorgaben werden die restriktiven Regelungen der §§ 4, 6 AsylbLG jedoch nicht gerecht, da sie die Kostenübernahme bei chronischen Krankheiten – oder bei Traumatisierungen – nach § 6 Abs. 1 AsylbLG im Unterschied zu den Regelungen in §§ 47 ff. SGB XII nur im Einzelfall ermöglichen.

Ob die legitimen Gründe einer (vermeintlich) kurzen Aufenthaltsdauer, der Senkung von Migrationsanreizen oder des Schutzes der Systeme der sozialen Sicherheit Vorrang gegenüber diesen menschenrechtlich hochwertigen Gütern genießen und zu einer Rechtfertigung der Ungleichbehandlung führen, erscheint äußerst zweifelhaft.

Hinsichtlich der „kurzen Aufenthaltsdauer“ erklärte das BVerfG in dem bereits erwähnten Urteil aus 2012:„Es liegt […] kein plausibler Beleg dafür vor, dass die vom Asylbewerberleistungsgesetz erfassten Leistungsberechtigten sich typischerweise nur für kurze Zeit in Deutschland aufhalten.“ (Rn. 92). Bezüglich der „Senkung von Migrationsanreizen“ ist auf die Äußerung des BVerfG zu verweisen, wonach die Menschenwürde (und man möchte sagen: auch die Kinderrechte) „migrationspolitisch nicht zu relativieren“ sei (Rn. 95). Auch der Schutz der Systeme der sozialen Sicherheit überwiegt nicht die Einschränkung von Menschenwürde und Kinderrechten, insbesondere da die tatsächliche Überlastung dieser Systeme durch eine Gleichbehandlung von Kindern in der Gesetzesbegründung nicht belegt wird.

Zusammenhang der Ungleichbehandlung mit Diskriminierungskriterien der KRK

Die Schaffung der Sonderregelungen zur medizinischen Versorgung in §§ 4, 6 AsylbLG steht auch im Zusammenhang mit den von Art. 2 Abs. 1 KRK geächteten Diskriminierungskriterien. Relevante Diskriminierungsgründe nach Art. 2 Abs. 1 KRK sind die Diskriminierung aufgrund der „nationalen Herkunft“ und des „sonstigen Status“ (also des Asylbewerberstatus und des Status als Ausländer deren Aufenthalt typischerweise asylrechtlich geprägt ist, § 1 AsylbLG). Kinder, die anhand dieser – nach Art. 2 Abs. 1 KRK geächteten – Merkmale dem AsylbLG unterliegen, werden daher unmittelbar gegenüber Kindern diskriminiert, für die der persönliche Anwendungsbereich des SGB XII gilt.

Rechtswidrigkeit der §§ 4, 6 AsylbLG und Notwendigkeit der Gesetzesänderung

Die Einschränkung der medizinischen Versorgung reicht in Fällen des § 1a AsylbLG noch weiter, da der Auffangtatbestand des § 6 AsylbLG durch § 1a Abs. 1 AsylbLG ausgeschlossen ist. Ob die jeweiligen auf Kinder anwendbaren „Missbrauchstatbestände“ des § 1a AsylbLG – wie etwa die „sozialleistungsmotivierte Einreise“ nach § 1a Abs. 2 AsylbLG – als rechtfertigende Gründe für diese zusätzliche Einschränkung von Rechten des Kindes nach der KRK angeführt werden können, darf vor dem Hintergrund der ohnehin schon geringeren medizinischen Versorgung i.R.d. §§ 4, 6 AsylbLG und den vorstehenden Überlegungen zur KRK bezweifelt werden (zur Diskussion dieser Sanktionstatbestände, ihrer Ziele und dem damit verbundenen Problem des Fehlens empirischer Belege siehe hier).

§§ 4, 6 AsylbLG sind aus Sicht der KRK rechtswidrig. Nach Aufhebung des Vorbehalts im Jahr 2010 bleibt letztlich eine Anpassung der §§ 4, 6 AsylbLG aus Sicht der KRK unumgänglich, um neben den Prinzipien des Art. 2 KRK (Nichtdiskriminierung) und Art. 3 KRK (Vorrang des Kindeswohls) auch dem Recht des Kindes „auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit […] sowie auf Inanspruchnahme von Einrichtungen zur Behandlung von Krankheiten und zur Wiederherstellung der Gesundheit“ nach Art. 24 Abs. 1 KRK, sowie den staatlichen Verpflichtungen aus Art. 24 Abs. 2 lit. b) KRK und Art. 22 Abs. 1 KRK gerecht zu werden. Die Einschränkung von medizinischen Leistungen für Minderjährige darf nicht der Hebel sein, mit dem ein demokratischer Rechtsstaat seine Migrationspolitik steuert.