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Ungarn 1989, oder: Wie die Genfer Flüchtlingskonvention half, die Berliner Mauer einzureißen

06.07.2021

2021 ist aus migrationshistorischer und völkerrechtlicher Sicht ein ambivalentes Gedenkjahr. Neben der in dieser Blogreihe erinnerten Gründung des UNHCR und der Unterzeichnung der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) vor 70 Jahren sollte dabei auch ein großer Bruch derer Prinzipien, der Bau der Berliner Mauer vor 60 Jahren, nicht vergessen werden. Obgleich sie jeweils bedeutsam für unser heutiges Verständnis von Flucht sind, werden sie kaum in einem Zusammenhang gesehen. Wie direkt das Ende der SED-Herrschaft jedoch mit der GFK verbunden ist, zeigt dieser Beitrag.

Von der Weltbedeutung zur Nationalgeschichte

Unsere Erinnerung an die Berliner Mauer ist geprägt vom Wissen um deren Fall. Dieser war von weltpolitischer Bedeutung: Beobachter bejubelten den Sieg des westlichen Liberalismus und sahen die Welt auf eine Zeit ohne Mauern zusteuern. Es kam anders. Heute ziehen sich neue und mächtige Mauern über den Globus, seien sie aus Beton, Draht, Wüstensand oder Wasser. Trotz großer Unterschiede eint sie (auch mit ihrem historischen Vorläufer in Berlin), dass sie aufgrund angeblicher Sachzwänge die soziale Herausforderung der Migration mit dem militärischen Mittel der gesicherten Abschottung lösen wollen. Die Folge sind neuerliche Brüche von Menschen- und Flüchtlingsrecht. Die Vision einer von der Mauer befreiten Welt trifft auf die Aushöhlung des Flüchtlingsrechts.

Dass sich der zivile Protest dennoch in Grenzen hält hat auch damit zu tun, wie wir die Berliner Mauer im Rückblick wahrnehmen. Während zur Zeit des Kalten Kriegs deutsche Politiker*innen nicht müde wurden, die globale Bedeutung der Berliner Mauer zu betonen, tendiert die heutige Erinnerungspolitik dazu, ihren Fall weitgehend auf das Nationalhistorische zu reduzieren. Die Konsequenz eines exzeptionalistischen Blicks auf die Berliner Mauer ist jedoch, dass dies die „Ikone des Kalten Krieges“ provinzialisiert und ihre Geschichte als nicht vergleichbar mit gegenwärtiger Fluchtverhinderung erscheinen lässt. Dahinter steht auch das populäre Bild einer „Selbstbefreiung der Ostdeutschen“, in dem Stimmen wie die Wolfgang Templins, der stetig die europäische Einbindung der DDR-Opposition betont, bestenfalls am Rande wahrgenommen werden.

Mauern aus Beton, Stacheldraht und Papier

Doch auch die Berliner Mauer und ihr Fall sind nur im Kontext des internationalen Rechts zu verstehen. Selbst auf dem Höhepunkt der Annäherung erkannte die Bundesrepublik die DDR zwar staats- aber nicht völkerrechtlich an. Dies erlaubte einerseits bilaterale Kontakte und sicherte zum Ärger der SED andererseits, dass DDR-Bürger weiterhin als deutsche Staatsangehörige galten. Ohne auf eine Migrationsgesetzung oder das Asylrecht zurückgreifen zu müssen, verlieh ihnen dies nach AEMR Art. 13 das Menschenrecht auf freie Einreise und Niederlassung in die Bundesrepublik. Die Berliner Mauer war der sichtbare Ausdruck der Bemühungen der DDR, die Wahrnehmung dieses Rechts mit allen Mitteln zu verhindern.

Diese Bemühungen konnten nicht an den Landesgrenzen enden. Auch beliebte Reiseländer wie die Volksrepublik Ungarn (UVR) mussten ihre Grenzsicherung auf die Verhinderung deutscher Fluchten ausrichten. In bilateralen Abkommen verpflichteten sich deren Geheimdienste u.a. zur Überwachung von Tourist*innen in Grenznähe sowie zur Erfassung und Rückführung von gescheiterten Flüchtlingen in die DDR. Die Berliner Mauer bedurfte der Absicherung durch weitere Mauern aus Beton, Stacheldraht und Papier in den sozialistischen Bruderstaaten.

Dieses System kam Ende der 1980er Jahre ins Wanken, als im Zuge ungarischer Reformbemühungen die Grenze ins Blickfeld rückte. 1987 befand eine intern eingesetzte Kommission, dass diese veraltet, teuer und ineffizient und deswegen entweder analog zur DDR aufzurüsten oder abzubauen sei. Der Befehlshaber der Grenztruppen János Székely empfahl letzteres. Entsprechend eröffnete der Ende 1988 zum Ministerpräsidenten aufgerückte Reformer Miklós Németh bei seinem Antrittsbesuch bei Michail Gorbatschow im Februar 1989, dass er diese „lächerliche technische Grenze“ abbauen werde. Beide erwarteten keine Massenflucht, denn ungarische Bürger besaßen bereits seit 1988 einen weltweit gültigen Pass. Von Flüchtlingen aus der DDR, die bis 1961 den gesamten sowjetischen Block destabilisiert hatten, war keine Rede — ein Sinnbild dafür, wie weit sich das Reformlager bereits von der reformunfähigen DDR entfernt hatte. Wohl bekannt ist, dass „die Ungarn“ mit diesem Grenzabbau im Sommer 1989, so Außenminister Heiko Maas 2019, „den ersten Stein aus der Mauer“ brachen. Kaum bekannt ist hingegen, dass dem der Abriss von Papiermauern vorausging.

Der ungarische Beitritt zur GFK

Am 17. März 1989 verkündete das UNHCR überraschend, dass die UVR zum 12. Juni als erstes sozialistisches Land der GFK beitreten werde. Nach der Drohung des rumänischen Diktators Nicolae Ceaușescu, ganze von ethnischen Ungarn bewohnte Dörfer einzuebnen, waren Zehntausende ungarischstämmige Rumän*innen nach Ungarn geflohen. Der GFK-Beitritt versprach der bankrotten UVR rechtliche Absicherung (wie das hier erwünschte Verbot der Rücksendung politischer Flüchtlinge) und vor allem finanzielle Unterstützung durch die Vereinten Nationen.

Doch fernab von Budapest und Bukarest springt uns aus den Berliner Akten des MfS danach Panik entgegen. Dies erklärt sich aus der Funktionsweise der GFK. Erstens scherte mit dem Beitritt eines der beliebtesten Reiseländer der DDR-Bevölkerung schlagartig aus dem System der Migrationsverhinderung im Warschauer Pakts aus. Dessen bilaterale Verträge widersprachen dem internationalen Flüchtlingsrecht, vom Recht auf Stellen und faire Prüfung eines Asylantrags bis zum Gebot des non-refoulement. In der Tat kamen UVR und DDR nicht mehr überein und der ungarische Außenminister Gyula Horn setzte auch diesen bilateralen Vertrag erst temporär und zum 20. Juni dauerhaft außer Kraft.

Zweitens übertrug der Schritt Ungarns internationale Schutzstandards ins Innenleben des Warschauer Pakts und reduzierte so die Handlungsspielräume der SED. Wenngleich wir heute von der friedlichen Revolution sprechen, fragte sich im Sommer 1989 nicht nur Erich Mielke, ob „morgen der 17. Juni ausbricht?“, sondern die SED-Elite drohte öffentlich mit einer „chinesischen Lösung“. Im Falle eines militärischen Eingreifens wäre die revoltierende DDR-Bevölkerung schlagartig in den Schutzbereich der GFK gefallen mit der absehbaren Folge einer kaum zu stoppenden Massenflucht gen Ungarn.

Drittens schützt die GFK vor politischer Strafverfolgung. Im Falle auch nur eines derartigen Asylantrags hätte letztlich ein Mitgliedsstaat des Warschauer Pakts darüber befinden müssen, ob die repressiven „Gummiparagrafen“ des SED-Staates gegen oppositionelle Selbstorganisation und Ausreise (wie §§ 98-100, 106, 107, 129, 213 oder 220 StGB der DDR) legitimes Strafrecht oder eine politische Strafgesetzgebung darstellten. Diese Prüfung fürchtete die SED zu Recht, denn sie hatte das StGB 1968 explizit mit politischen Absichten erlassen. Im März stellte ein interner Bericht die Zukunft der Bündniszugehörigkeit Ungarns infrage, wonach Erich Honecker „Ungarn gleichsam für verloren“ erklärt habe.

Papiertiger mit scharfen Zähnen: Die Umsetzung der GFK

Den SED-Organen blieben nur Versuche wenigstens die Folgen einzudämmen. Euphorische Berichte in den (auch in der DDR empfangbaren) Westmedien versuchte der Pressesprecher der Bundesregierung Herbert Schmülling zu besänftigen, da Ungarn kein Gesetz zur Umsetzung verabschiedet habe. Die entsprechenden Akten von Stasi, Außenministerium und Parteizentrale zeigen, dass der SED-Staat nun unbedingt diese Umsetzung beeinflussen wollte. Ein an Budapest gerichtetes Grundsatzpapier unterstrich die Brüderlichkeit zwischen beiden Staaten, um dann schärfstens zu insistieren, „daß Bürger der DDR nicht im Sinne der Flüchtlingskonvention betrachtet und behandelt werden“ dürften. Der für die Ausreisebekämpfung zuständige Stasi-Major Gerhard Niebling reiste am Tag des Inkrafttretens der GFK nach Ungarn, wo ihm der stellvertretende Innenminister und Geheimdienstchef Ferenc Palagi jedoch offenbarte, dass die UVR die Grenzanlagen abbauen und ertappte Flüchtlinge zudem nicht mehr zurückführen werde. Niebling erhielt einzig die Zusage, dass Ungarn nicht vorhabe, DDR-Bürger*innen als Flüchtlinge anzuerkennen. Als der ungarische Innenminister dies im Deutschlandfunk-Interview unterstrich, da es doch ein deutsch-deutsches Problem sei, handelte er sich den scharfen Protest des bundesdeutschen Botschafters ein. Die ungarische Regierung musste erkennen, dass sie zu einem Hebel im Machtgefüge des Kalten Kriegs wurde. Und die DDR musste erkennen, dass sie hier am kürzeren Ende saß.

Bereits am 6. August berichtete der ohnmächtig zuschauende DDR-Botschafter Gerd Vehres in einer internen Blitznachricht, dass “ungarn z. z. moeglichkeiten pruefe, ddr-buergern politisches asyl zu gewaehren”. Zwar reiche die Herkunft nicht aus, aber Ungarn müsse “dann jedes gesuch pruefen”. Den ganzen Sommer über versuchten DDR-Delegationen vergeblich zu intervenieren. Am 25. September musste das MfS melden, dass ab dem 15. Oktober alle in Ungarn befindlichen Personen einen Antrag auf Anerkennung als politische Flüchtlinge stellen könnten und dass diese Anträge innerhalb von 30 bzw. 90 Tagen zu prüfen seien. Das wirkliche Problem aber war, dass das Ergebnis dieser Prüfung für DDR-Bürger*innen nahezu egal war. Anerkannte Flüchtlinge dürften sich entweder in Ungarn niederlassen oder in ein Land ausreisen, was bereit war sie aufzunehmen. Dazu war die Bundesrepublik verpflichtet. Und auch im Falle der Ablehnung erhielten „Personen nichtungarischer Nationalität, die aus sozialistischen Ländern in der UVR eintreffen“ — also DDR-Tourist*innen — aufgrund eines neuen Fremdenpolizeiverfahrens eine temporäre Aufenthaltsgenehmigung, die ihnen die Ausreise in ein Drittland erlaube. Ungarn hatte nie vor, DDR-Flüchtlinge aufzunehmen. Es nutzte die GFK, um das Fluchtproblem an deutsche Politiker zurückzuspielen. So untergrub Ungarn mittels internationaler Abkommen jene sorgsam konstruierten Papiermauern, die die Berliner Mauer über Jahrzehnte abgesichert hatten.

Schlussfolgerung: Verflochtene Erinnerung

Aus dieser Episode können wir vier Schlussfolgerungen ziehen. Erstens zeigt sich, dass sowohl militärische Grenzsicherungen als auch die GFK sehr heterogene Staaten in spezifische, sich widersprechende migrationspolitische Systeme einbinden. Diese Einbindung entmachtet Staaten nicht, sondern verleiht ihnen Handlungsspielraum. Selbst im internationalen Mächtespiel eher nachrangige Staaten wie Ungarn können mit enormer Kraft auf Diktaturen in Drittstaaten einwirken, wenn sie deren Grenzregime stärken oder durchlöchern.

Zweitens sehen wir die potentielle Reichweite der Sekundärwirkung der GFK. Ausgerechnet das oft als schwachbrüstig kritisierte Flüchtlingsrecht verringerte den Handlungsspielraum der SED-Herrschaft und half, auch die ansässige Bevölkerung der DDR vor Gewalt zu schützen. Dies verleiht der GFK eine enorme Bedeutung für die europäische Zeitgeschichte — und es macht sie noch heute zum Dorn im Auge autoritärer Staatsführer. Diese Wirkung ist allerdings von der Form nationaler Umsetzungen und der Stärke des internationalen Systems abhängig.

Drittens kann die Geschichte der deutschen Teilung nicht aus sich selbst heraus erzählt werden. Das Ende der SED-Herrschaft war keine „deutsche Selbstbefreiung“, sondern Teil einer europäischen Geschichte, in der neben heute oft gefeierten Personen vor allem das Völkerrecht eine zentrale Rolle spielte.

Nun ist es nicht die auf Aufgabe von Geschichtswissenschaft, aus spezifischen historischen Erörterungen normative Schlussfolgerung ziehen. Sie kann im Sinne Hans Ulrich Wehlers bestenfalls Orientierungswissen bieten. Gerade deswegen ist viertens aber festzuhalten, dass eine Gemeinschaft, die einerseits mahnend der Berliner Mauer gedenkt und andererseits durch Zusammenarbeit mit illiberalen oder autoritären Staaten das Flüchtlingsrecht militärisch oder administrativ hintergeht, nicht nur moralisch, sondern auch historisch und menschenrechtlich zutiefst desorientiert ist.

 

Dieser Beitrag ist Teil der Reihe „70 Jahre UNHCR und Genfer Flüchtlingskonvention: Globale Entwicklungen“, die gemeinsam durch den Völkerrechtsblog  und den FluchtforschungsBlog herausgegeben wird.

Autor/in
Frank Wolff

PD Dr. Frank Wolff lehrt Neuere und Neueste Geschichte sowie Migrationsforschung an der Universität Osnabrück und ist Research Associate am Bard College Berlin. Neben der europäischen Zeitgeschichte, Grenzen und jüdischer Geschichte interessiert er sich besonders für die Gesellschaftsgeschichte des Rechts.

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