{"id":4493,"date":"2015-02-16T00:00:00","date_gmt":"2015-02-16T11:19:23","guid":{"rendered":"https:\/\/staging.voelkerrechtsblog.org\/articles\/rule-of-law-forderung-jenseits-des-staatsaufbaus\/"},"modified":"2020-12-09T13:54:00","modified_gmt":"2020-12-09T12:54:00","slug":"rule-of-law-forderung-jenseits-des-staatsaufbaus","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/rule-of-law-forderung-jenseits-des-staatsaufbaus\/","title":{"rendered":"Rule of Law-F\u00f6rderung jenseits des Staatsaufbaus?"},"content":{"rendered":"

Dieser Beitrag setzt die Kooperation des V\u00f6lkerrechtsblogs mit der \u201eVerfassung und Recht in \u00dcbersee” fort, deren aktuelle Ausgabe<\/a> mit einem frei zug\u00e4nglichen Beitrag vom selben Autor soeben\u00a0erschienen ist.<\/em><\/p>\n

Die internationale Rule of Law-F\u00f6rderung steht an einem konzeptionellen Wendepunkt: weg vom (Rechts-)Staatsaufbau und hin zu einer Rule of Law-Reform der \u201ezweiten Generation\u201c, die analytischer im Zugriff, bescheidener in der Zielsetzung, und kontextsensibler bei der Umsetzung sein soll.<\/p>\n

Zwar teilt die internationale Gemeinschaft nach wie vor den Glauben daran, dass Rechtsstaatlichkeit eine wichtige Bedingung f\u00fcr die Stabilit\u00e4t und die Entwicklung eines Landes bildet, sicherere M\u00e4rkte schafft und L\u00e4ndern und Personengruppen die Anbindung an das internationale Politiksystem und sein Recht erm\u00f6glicht. Erst 2012 verabschiedete die VN-Generalversammlung ihre Erkl\u00e4rung zur Rule of Law auf nationaler und internationaler Ebene<\/a>, in der sie die \u00dcberzeugung ausdr\u00fcckte, dass die Verbesserung der Rechtsstaatlichkeit eine notwendige Voraussetzung f\u00fcr Wachstum, nachhaltige Entwicklung die Beseitigung von Armut und Hunger und die Verwirklichung der Menschenrechte darstelle. Freilich ist der Wert dieser Feststellung fraglich, wenn sich diese Rechtsstaatlichkeit vielerorts nicht von selbst entwickelt und auch nicht mithilfe externer Unterst\u00fctzung herstellen l\u00e4sst.<\/p>\n

Rule of Law als Allzweckwaffe?<\/strong><\/p>\n

W\u00e4hrend die Rule of Law-F\u00f6rderung in den neunziger Jahren als eine Allzweckwaffe zur L\u00f6sung der dringlichen au\u00dfen- und entwicklungspolitischen Probleme galt, \u00fcberwiegt heute vielfach Skepsis. Immer deutlicher zeigte sich zuletzt, dass die Reform des Justizsektors in den Post-Konfliktl\u00e4ndern und der Aufbau von Rechtsstaatlichkeit h\u00f6chst anspruchsvolle und langwierige Unternehmungen sind, mit denen hohe Kosten verbunden sind und die ein gro\u00dfes Risiko des Scheiterns bergen. Afghanistan, Kosovo, Ost-Timor, S\u00fcdsudan, Irak \u2212 gerade die gro\u00dfen internationalen Missionen, die den Rechts\u2010 und Justizsektor eines Landes als ganzen betreffen, sind vielen Kritikern der Beleg daf\u00fcr, dass die Politik des Rechtsstaatsaufbaus gescheitert ist. Der neu geschaffenen Justiz fehlt es oft an der erforderlichen Legitimit\u00e4t, wichtige Entscheidungen werden nicht nach dem Gesetz, sondern nach informalen \u201erules of the game\u201c getroffen, und fl\u00e4chendeckende Korruption verhindert den Aufbau funktionierender rechtsstaatlich gebundener Verwaltungen. Kleinteiligere Ma\u00dfnahmen und Projekte, wie sie typischerweise in der bilateralen Au\u00dfen- und Entwicklungspolitik gef\u00f6rdert werden, versprechen oft mehr Erfolg. Doch fehlt es an den Daten, mit denen sich diese Erfolge nachpr\u00fcfen lie\u00dfen, weil die Ma\u00dfnahmen nur selten evaluiert werden.<\/p>\n

Um die Effektivit\u00e4t ihrer Programme zu verbessern, verabschieden sich vor allem internationale Geberorganisationen zunehmend von einer umfassenden Staatsaufbau-Agenda und orientieren sich stattdessen an den Kriterien der Rule of Law-Reform der \u201ezweiten Generation\u201c, wie sie Rachel Kleinfeld im Jahr 2012 skizzierte (\u201eAdvancing the Rule of Law Abroad: Next Generation Reform\u201c, Carnegie Endowment for International Peace<\/a>). Unter Reform verstehen sie einen inkrementellen Entwicklungsprozess, der von den lokalen Vorstellungen von Recht und Gerechtigkeit ausgeht und der das Gesamt bestehender lokaler Rechtsstrukturen betrifft. Sie stellen eine umfassende Problemanalyse an den Anfang ihrer Vorhaben, um den zus\u00e4tzlichen Bedarf an Rule of Law zu bemessen, und zwar aus der Sicht der lokalen Bev\u00f6lkerung, die sie bei ihren Reformbem\u00fchungen unterst\u00fctzen. Sie bestimmen Indikatoren und Benchmarks, um den Erfolg der Reformbem\u00fchungen begleitend und abschlie\u00dfend bemessen zu k\u00f6nnen. Und sie verkn\u00fcpfen die Erreichung bestimmter Reformziele mit der Aussicht auf externe Unterst\u00fctzungsleistungen oder die Option zum Beitritt zu einer internationalen Organisation, um zus\u00e4tzliche Anreize f\u00fcr den Reformprozess zu schaffen, aber auch, damit internationale Interessen in dem Prozess Ber\u00fccksichtigung finden.<\/p>\n

“Justice for the poor”<\/strong><\/p>\n

Was Rule of Law-Reform der \u201ezweiten Generation\u201c bedeutet, zeigt vielleicht am deutlichsten die Arbeit des \u201eJustice for the Poor\u201c-Programms der Weltbank<\/a>. Im Zentrum der Reform-Bem\u00fchungen steht der Zugang zu Recht und Justiz \u2212 Access to Justice \u2212, wobei der Fokus auf den marginalisierten Gruppen der Bev\u00f6lkerung liegt, die zur besseren Wahrnehmung ihrer Rechte bef\u00e4higt werden sollen. Pionierprojekte in einer Reihe von L\u00e4ndern wie in Indonesien<\/a>, wo das Programm schon seit 2002 zur Anwendung kommt, setzen (1) auf die St\u00e4rkung lokaler, oft informeller Rechtsdurchsetzungsmechanismen, die zugleich (2) in die \u00fcbergeordnete staatlichen Rechts- und Gerichtsstrukturen eingebettet werden. Der Formulierung der konkreten Ziele und dem Design einzelner Empfehlungen und Ma\u00dfnahmen gehen umfangreiche Assessments voraus, die im Anspruch wie in der Ausf\u00fchrung sozialwissenschaftlichen Standards verpflichtet sind. Erst die Kontextanalyse f\u00f6rdert zutage, welche Mechanismen im lokalen Kontext in der Lage sind, legitime Entscheidungen zu treffen und Rule of Law-Funktionen zu erf\u00fcllen. \u201eRule of Law\u201c wird so zu einem Synonym f\u00fcr eine rechtlich strukturierte Ordnung, unabh\u00e4ngig von der Staatlichkeit der Strukturen. Das staatliche Recht erh\u00e4lt in erster Linie noch eine koordinierende Funktion, es soll die verschiedenen lokalen Mechanismen in Gleichklang bringen und normative Mindeststandards behaupten.<\/p>\n

Vergleichbare analyseorientierte Programme, die im Rahmen der Rechtsstaatsf\u00f6rderung lokale und staatliche Justizmechanismen in einem einheitlichen Ansatz ansprechen, kommen zunehmend auch bei den nationale Entwicklungsagenturen und -programme \u2012 etwa dem britischen Department for International Developent (DfID)<\/a> und dem d\u00e4nischen Danida<\/a> \u2012 zur Anwendung.<\/p>\n

Lokale Rechtssysteme sollen immer dann zur Rule of Law beitragen, wenn sie Rechts- und Justizfunktionen erbringen und den Zugang zum Recht verbessern. Doch erschwert die gro\u00dfe empirische Vielfalt die systematische Analyse der nicht-staatlichen Mechanismen. Das hat zuletzt der UN-Bericht \u00fcber Informal Justice Systems (2013)<\/a> deutlich gemacht, der eine Vielzahl unterschiedlicher Typen von informellen Justizsystemen sowohl nach der Art ihrer Autorit\u00e4t (tribal, religi\u00f6s) als auch nach ihrer Funktion und Reichweite der Einbindung in die staatliche Ordnung unterscheidet. Im vom World Justice Project j\u00e4hrlich ver\u00f6ffentlichten Rule of Law Index<\/a> bildet \u201einformelle Justiz\u201c schon seit 2012 einen von neun Faktoren zur Bemessung von Rule of Law. Doch weisen die Autoren jedes Jahr wieder auf die gro\u00dfen Schwierigkeiten hin, die die Beschreibung der Systeme und ihre Bewertung im Hinblick auf Rule of Law verursacht, weshalb sie diesen Faktor in der Gesamtschau der aggregierten Daten au\u00dfer Acht lassen.<\/p>\n

Informelles Recht als Teil von Rule of Law?<\/strong><\/p>\n

Unter welchen Bedingungen informelle Rechtssysteme ein funktionales \u00c4quivalent zum staatlichem Recht bilden und Eingang in Rule of Law-\u00dcberlegungen finden k\u00f6nnen, ist eine Frage, die sich insbesondere auch in normativer Hinsicht stellt. Funktionale \u00c4quivalenz zur Rule of Law erfordert in qualitativer Hinsicht mehr als die effektive Durchsetzung kollektiv verbindlicher Entscheidungen. Denn der mit Rule of Law verbundene normative Anspruch w\u00e4re aufgegeben, wenn sie Institutionen zugestanden w\u00fcrde, die Un-Recht tun, indem sie systematisch unhintergehbare Menschenrechts- und Fairnessstandards verletzen. Als normatives Prinzip steht Rule of Law auch und gerade f\u00fcr die Einhegung von unbegrenzter willk\u00fcrlicher Machtaus\u00fcbung. Der mit Rule of Law verbundene Anspruch schlie\u00dft es aus, dass Rechtsstaatsf\u00f6rderung unter dem Prinzip der Kontextsensibilit\u00e4t Strukturen st\u00e4rkt, die anstelle von Zugang zum Recht nur \u201epoor justice for the poor\u201c bereitstellen. Allerdings kann ein in westlichen Verfassungsstaaten angestrebter Rechtsstandard auch nicht zur Bedingung f\u00fcr die externe Unterst\u00fctzung nicht-staatlicher Rechtssysteme Gemacht werden. Die Anforderung w\u00e4re sonst deutlich strenger als bei der Unterst\u00fctzung staatlicher Rechts- und Justizsysteme, bei denen normative Defizite meist in Kauf genommen werden. Doch muss wenigstens die institutionelle und normative Anschlussf\u00e4higkeit an \u00fcbergeordnete Rechtsstrukturen und an internationale Rechts- und Rule of Law-Diskurse gewahrt sein, was einen Konsens \u00fcber normative Mindeststandards (\u201eOrdre Public\u201c) ebenso voraussetzt wie das Bestehen institutioneller Schnittstellen f\u00fcr die Thematisierung von Differenz.<\/p>\n

Vorbilder f\u00fcr die effektive Verkopplung von nicht-staatlichen Institutionen in \u00fcbergeordnete Rechts- und Justizstrukturen finden sich bereits in vielen nationalen Rechtsordnungen. In S\u00fcdafrika etwa bindet die Verfassung traditionelle Customary Courts in die offizielle staatliche Gerichtsbarkeit ein, stellt die Anerkennung ihrer Entscheidungen unter den Vorbehalt, dass die in der Verfassung garantierten Menschenrechte beachtet wurden, und strukturiert die institutionelle Verbindung der beiden Rechts- und Gerichtssysteme unter anderem \u00fcber den Instanzenzug. Die Regelungen sind denen \u00fcber die Selbstregulierungsautonomie der Kirchen in Deutschland nicht un\u00e4hnlich. Der Zielkonflikt zwischen der menschenrechtlich gebotenen Anerkennung der traditionellen Justiz und dem damit verbundenen Access to Justice einerseits und den von der Verfassung garantierten individuellen Rechten andererseits wird im Einzelfall durch Abw\u00e4gung und die Herstellung praktischer Konkordanz gel\u00f6st (Constitutional Court Shilubana v Nwamitwa<\/em> (2008), Rz 47<\/a>). Nach knapp 20 Jahren zeigen sich nun immer \u00f6fter Ver\u00e4nderungen im Sinne der Rule of Law, wenn etwa die traditionellen Autorit\u00e4ten entgegen der Tradition die Entscheidungen ihrer Gerichte verschriftlichen und archivieren oder Rechtsvertreter zum Verfahren zulassen. Die Diffusion von Rule of Law-Prinzipien in das nicht-staatliche Rechtssystem ist ein langwieriger Prozess, allerdings mit nachhaltiger Wirkung.<\/p>\n

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Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am WZB Wissenschaftszentrum Berlin f\u00fcr Sozialforschung und am Berliner Sonderforschungsbereich 700 Governance in R\u00e4umen begrenzter Staatlichkeit?<\/a>.\u00a0Gerade \u00a0ist das von ihm zus. mit Tilmann J. R\u00f6der, Gunnar Folke Schuppert und R\u00fcdiger Wolfrum herausgegebene Buch <\/em>Non-State Justice Institutions and the Law: Decision-Making at the Interface of Tradition, Religion and the State<\/a> (Palgrave Macmillan: London New York 2015) erschienen.<\/em><\/p>\n

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Cite as: Matthias K\u00f6tter, \u201cRule of Law-F\u00f6rderung jenseits des Staatsaufbaus?\u201d, V\u00f6lkerrechtsblog<\/em>, 16 February 2015, doi: 10.17176\/20170125-214259.<\/p><\/blockquote>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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