{"id":4351,"date":"2020-01-23T00:00:00","date_gmt":"2020-01-23T17:25:00","guid":{"rendered":"https:\/\/staging.voelkerrechtsblog.org\/articles\/grundrechte-schutzen-eine-grenzenlose-verpflichtung\/"},"modified":"2020-12-09T12:15:09","modified_gmt":"2020-12-09T11:15:09","slug":"grundrechte-schutzen-eine-grenzenlose-verpflichtung","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/grundrechte-schutzen-eine-grenzenlose-verpflichtung\/","title":{"rendered":"Grundrechte sch\u00fctzen \u2013 eine grenzenlose Verpflichtung?"},"content":{"rendered":"

Mit Spannung konnte man in der letzten Woche eine au\u00dfergew\u00f6hnliche Verhandlung<\/a> vor dem Bundesverfassungsgericht verfolgen. Die geheimste deutsche Beh\u00f6rde, der Bundesnachrichtendienst (BND), musste sich im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde<\/a> den kritischen Fragen der h\u00f6chsten deutschen Richterinnen und Richter stellen. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen das novellierte Gesetz \u00fcber den Bundesnachrichtendienst (BNDG), welches eine umfassende \u00dcberwachung von Auslandskommunikation erm\u00f6glicht, und deshalb eine Verletzung von Art. 10 GG<\/a> darstelle.<\/p>\n

Zentral war dabei eine Frage, die \u2013 nicht erst, aber insbesondere seit \u2013 dem Aufdecken der globalen \u00dcberwachung durch die NSA im menschenrechtlichen Diskurs intensiv bearbeitet wird: Inwieweit sind Staaten an Grund-(bzw. Menschen-)rechte gebunden, wenn die Auswirkungen ihrer T\u00e4tigkeiten lediglich Ausl\u00e4nder betreffen, die sich au\u00dferhalb des eigentlichen Staatsterritoriums aufhalten? Es lohnt sich deshalb, im Vorfeld der in einigen Monaten erwarteten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, einen Blick auf die Argumente der internationalen, menschenrechtlichen Debatte zu werfen, um die nationale, grundrechtliche Diskussion zu bereichern.<\/p>\n

Das Szenario<\/strong><\/p>\n

Insbesondere umstritten ist die Regelung der \u00a7\u00a7 6 ff. BNDG<\/a>, die sogenannte \u201eAusland-Ausland-Fernmeldeaufkl\u00e4rung\u201c, bei welcher der BND aus dem Inland heraus Kommunikation zwischen Ausl\u00e4ndern im Ausland, die deutsche Telekommunikationsnetze durchl\u00e4uft, abh\u00f6rt. Erfasst ist also eine Konstellation, in welcher der Handlungsort des Hoheitsaktes auf deutschem Territorium liegt, der Erfolgsort, der Aufenthaltsort des Betroffenen also, dessen Privatsph\u00e4re beeintr\u00e4chtigt wird, dagegen im Ausland liegt. Vergleichbar ist dies \u2013 im Rahmen der NSA-\u00dcberwachung \u2013 mit dem Zugriff amerikanischer Geheimdienste auf Server amerikanischer Unternehmen<\/a>, die sich auf dem Staatsgebiet der USA befinden, um Informationen \u00fcber Nicht-US-B\u00fcrgerinnen und -B\u00fcrger zu erlangen.<\/p>\n

Die Haltung der Regierung(en)<\/strong><\/p>\n

Die deutsche Bundesregierung betonte im Rahmen der m\u00fcndlichen Verhandlung<\/a> ihre Position, dass eine Grundrechtsbindung des BND bei Handlungen, die nicht innerhalb des deutschen Staatsgebiets Wirkung entfalten, zu verneinen sei (vgl. hierzu auch den Bericht des NSA-Untersuchungsausschusses, S. 750 ff.<\/a>). Zwar enth\u00e4lt das Grundgesetz keine explizite Bestimmung bzgl. seines r\u00e4umlichen Anwendungsbereichs, jedoch hei\u00dft es in der Pr\u00e4ambel<\/a>, dass es \u201ef\u00fcr das gesamte Deutsche Volk\u201c gelte. Dem sei zu entnehmen, dass es eben auch nur f\u00fcr das deutsche Volk bzw. das deutsche Staatsgebiet gelte.<\/p>\n

Dies weist eine bemerkenswerte \u00c4hnlichkeit mit der Argumentation der US-amerikanischen Regierung<\/a> in Bezug auf die Anwendbarkeit des Internationalen Paktes \u00fcber b\u00fcrgerliche und politische Rechte (IPbpR)<\/a> auf, welcher menschenrechtlich in Art. 17 das Recht auf Privatsph\u00e4re garantiert. Art. 2 Abs. 1 des Paktes definiert seinen Anwendungsbereich wie folgt:<\/p>\n

Jeder Vertragsstaat verpflichtet sich, die in diesem Pakt anerkannten Rechte zu achten und sie allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen […] zu gew\u00e4hrleisten.<\/p><\/blockquote>\n

Die US-amerikanische Regierung folgert hieraus, dass der Anwendungsbereich des Paktes nur er\u00f6ffnet sei, wenn sich die betroffene Person sowohl auf dem Staatsgebiet des handelnden Staates befinde als auch der Staatsgewalt des Staates unterstehe.<\/p>\n

Dem Wortlaut ganz verschiedener Formulierungen entnommen, kommen beide Regierungen also, jeweils auf den Standort der von der \u00dcberwachung betroffenen Person Bezug nehmend, zum gleichen Ergebnis: Not my territory, not my problem.<\/em><\/p>\n

Was Gerichte zur Anwendbarkeit von Menschenrechtsvertr\u00e4gen sagen<\/strong><\/p>\n

Die Position, die kumulativ das Vorliegen von Staatsgewalt und Staatsterritorium verlangt, wurde im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes deutlich zur\u00fcckgewiesen. So hat der Internationale Gerichtshof (IGH) in seiner Wall Opinion<\/em> (Rn. 109 ff.)<\/a> entschieden, dass die Aus\u00fcbung effektiver Kontrolle \u00fcber ein Gebiet (hier die von Israel besetzten Gebiete in Pal\u00e4stina) ausreiche, um eine Menschenrechtsbindung des Staates auszul\u00f6sen. Gleicherma\u00dfen hat auch der UN-Menschenrechtsausschuss bspw. f\u00fcr den Fall der Entf\u00fchrung im Ausland durch Geheimdienste eines Staates eine Er\u00f6ffnung des Anwendungsbereichs des Paktes f\u00fcr den entf\u00fchrenden Staat bejaht (Burgos<\/em>, Rn. 12.3<\/a>).<\/p>\n

Der Europ\u00e4ische Gerichtshof f\u00fcr Menschenrechte (EGMR) hat die Anwendbarkeit der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention (EMRK)<\/a>, welche in Art. 1 auf die der \u201eHoheitsgewalt unterstehenden Personen\u201c abstellt, zun\u00e4chst in Bankovic <\/em>(Rn. 75)<\/a> im Falle der Bombardements eines Radio- und Fernsehsenders w\u00e4hrend des Kosovo-Krieges verneint, weil zwar die Ursache und Wirkung einer staatlichen Handlung eine Person treffen, diese sich jedoch in ansonsten nicht effektiv durch den Staat kontrolliertem Gebiet aufhalte und somit nicht seiner Staatsgewalt unterstehe. Diese sehr restriktive Auslegung des Anwendungsbereichs der Konvention gab der EGMR jedoch in sp\u00e4teren Entscheidungen auf und betonte, dass in Einzelf\u00e4llen auch solche staatlichen Ma\u00dfnahmen, die lediglich Auswirkungen au\u00dferhalb des eigenen bzw. effektiv kontrollierten Staatsgebietes entfalten, an der EMRK zu messen seien (Pad et al.<\/em>, Rn. 53<\/a>). In solchen F\u00e4llen liege ein jurisdictional link<\/em> vor, welcher zur Anwendung der EMRK f\u00fchre (Al-Skeini<\/em>, Rn. 149 f.<\/a>).<\/p>\n

Die \u00dcbertragung auf den Cyberspace<\/strong><\/p>\n

Durchaus uneinig ist sich die Rechtswissenschaft jedoch, wie diese allgemeinen Grunds\u00e4tze \u2013 eine Anwendbarkeit ist grunds\u00e4tzlich in F\u00e4llen \u201eeffektiver Kontrolle\u201c zu bejahen \u2013 auf \u00dcberwachungsma\u00dfnahmen im Cyberspace zu \u00fcbertragen sind. So wird insbesondere in Bezug auf den IPbpR teilweise betont<\/a>, dass die extra-territoriale Anwendbarkeit dort nur in solchen Ausnahmef\u00e4llen bejaht wurde, in denen unmittelbare physische Kontrolle \u00fcber eine betroffene Person ausge\u00fcbt wurde. Eine Geiselnahme \u2013 verbunden mit Fesselung und Verschleppung \u2013 sei nicht vergleichbar mit der (passiven) \u00dcberwachung globaler Datenstr\u00f6me, die (zun\u00e4chst) mit keinerlei sp\u00fcrbaren Auswirkungen f\u00fcr das Individuum verbunden sei.<\/p>\n

\u00dcberzeugen kann das nicht: Es h\u00e4ngt schlicht mit der Eigenart des Rechts auf Privatsph\u00e4re (bzw. des Briefgeheimnisses) zusammen, dass Eingriffe nicht zwingend unmittelbar sp\u00fcrbar sind. In einer zunehmend digitalisierten Welt spielt es f\u00fcr die Kontrolle der Privatsph\u00e4re \u2013 also eines gesch\u00fctzten, unantastbaren Raums \u2013 eines Menschen jedoch kaum eine Rolle, ob auch physische Kontrolle ausge\u00fcbt wird. Die rein passive Kenntnisnahme von Kommunikation (im weiteren Sinne, hierzu geh\u00f6rt insbesondere auch die \u201eKommunikation\u201c mit Webservern, also der Besuch von Internetseiten und \u00e4hnliches) soll zudem stets nur als Zwischenschritt dienen, um eine faktische (aktive) Lenkung und Kontrolle des Individuums zu erm\u00f6glichen. Dies kann sich schon im Bereich der Informationssammlung durch Private zeigen, hier schlicht in personalisierter Werbung, die zum Kauf der vermeintlich am besten zu einem passenden Produkte verleiten soll. Insbesondere aber bei geheimdienstlicher Arbeit zur Terrorismuspr\u00e4vention und Wahrung der nationalen Sicherheit ist die \u00dcberwachung nur der notwendige Zwischenschritt, um sehr physische Ma\u00dfnahmen wie Einreisesperren, Verhaftungen und sogar gezielte T\u00f6tungen durchzuf\u00fchren. Es wird deshalb \u2013 so auch Peters<\/em><\/a> \u2013 schon immer dann effektive (virtuelle) Kontrolle \u00fcber ein Individuum ausge\u00fcbt, wenn der Staat in ein Menschenrecht eingreift. Die M\u00f6glichkeit des Eingriffs verlangt als notwendige Bedingung das Bestehen von Kontrolle.<\/p>\n

Einer solch weiten Auslegung des Anwendungsbereichs von Menschenrechten wird regelm\u00e4\u00dfig \u2013 so auch von der Bundesregierung im BNDG-Verfahren<\/a> \u2013 vorgehalten, dass es auf der einen Seite einen souver\u00e4nit\u00e4tsverletzenden Akt des Menschenrechtsimperialismus darstelle, wenn Deutschland seine Vorstellung von Menschenrechten global anwende, und auf der anderen Seite es Deutschland auch schlicht gar nicht m\u00f6glich sei, weltweit die Durchsetzung von Menschenrechten zu verantworten.<\/p>\n

Zwar ist es zutreffend, dass Grund- und Menschenrechte zumeist eine abwehrrechtliche (negative) und eine leistungsrechtliche (positive) Dimension<\/a> besitzen. Es handelt sich aber um ein T\u00e4uschungsman\u00f6ver, wenn von der Unm\u00f6glichkeit der globalen Gew\u00e4hrleistung von Leistungsrechten, wie Sozialleistungen oder anderen Teilhaberechten, auf die Nicht-Anwendbarkeit von Abwehrrechten geschlossen wird. \u00dcberzeugend ist deshalb die von Milanovic<\/em> insbesondere auch f\u00fcr Cyber-Aktivit\u00e4ten vorgeschlagene Herangehensweise<\/a>, nach der es f\u00fcr den Anwendungsbereich von Leistungsrechten \u2013 bzw. der leistungsrechtlichen Dimension bestimmter Grund- und Menschenrechte \u2013 auf das Staatsgebiet bzw. wenigstens die effektive Kontrolle eines Gebiets ankomme, w\u00e4hrend die abwehrrechtliche Dimension menschenrechtlicher Verpflichtungen global \u2013 die \u201eWeltraumtheorie\u201c des BND<\/a> betrachtend wohl sogar extra-terrestrisch \u2013 Staaten verpflichte.<\/p>\n

Die Bedeutung f\u00fcr Karlsruhe<\/strong><\/p>\n

Die v\u00f6lkerrechtliche Diskussion im Bereich des Menschenrechtsschutzes wird mit Sicherheit auch vom Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Entscheidung \u00fcber das BNDG beachtet werden. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage der Anwendbarkeit des Fernmeldegeheimnisses aus Art. 10 GG f\u00fcr den Bereich der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufkl\u00e4rung in der bisherigen Rechtsprechung mangels Entscheidungserheblichkeit zwar offengelassen, hat aber die v\u00f6lkerrechtlichen Bez\u00fcge des Fernmeldegeheimnisses betont (BVerfG, Rn. 175<\/a>). Die Argumentation der Bundesregierung weist schon in sich Inkonsistenzen auf: So argumentiert sie<\/a>, dass der BND im Rahmen der Ausland-Ausland-Fernmeldeaufkl\u00e4rung nur die Unverletzlichkeit der Menschenw\u00fcrde zu beachten habe. Wenn das Grundgesetz jedoch nicht zu Anwendung k\u00e4me, w\u00fcrde auch der Menschenw\u00fcrdeschutz entfallen. Dass dies \u2013 eine v\u00f6llig entfesselte, von der Verfassung in keinster Weise mehr eingeschr\u00e4nkte Geheimdienstbeh\u00f6rde \u2013 schon aus historischen Gr\u00fcnden kaum mit dem Grundgesetz als \u201eGegenentwurf zu dem Totalitarismus des nationalsozialistischen Regimes\u201c (BVerfG, Rn. 65<\/a>) zu vereinbaren ist, liegt auf der Hand und wird wohl vermutlich auch genau deshalb selbst von der Bundesregierung nicht vertreten. Gilt jedoch die Unverletzlichkeit der Menschenw\u00fcrde, so findet offensichtlich das Grundgesetz Anwendung. Ist das der Fall, sind folglich auch alle anderen \u201eJedermanns\u201c-Grundrechte anwendbar.<\/p>\n

Entsprechend der wohl ganz \u00fcberwiegenden (europ\u00e4ischen) Stimmen in der V\u00f6lkerrechtswissenschaft in Bezug auf den Anwendungsbereich internationaler Menschenrechtsvertr\u00e4ge ist deshalb davon auszugehen, dass das Bundesverfassungsgericht nun eine Grundrechtsbindung des BND auch f\u00fcr die F\u00e4lle bejaht, in denen aktiv in den status negativus<\/em> ausl\u00e4ndischer Individuen, die sich im Ausland aufhalten, durch den deutschen Staat eingegriffen wird. Ob die \u00dcberwachung durch den BND die Grundrechte der beschwerdef\u00fchrenden Personen auch verletzt, ist an anderer Stelle zu diskutieren (bzgl. der Zweifel an der Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit der BND-Reform sei auf die Beitr\u00e4ge hier<\/a> und hier<\/a> verwiesen). Ein Handeln des deutschen Staates ohne verfassungsrechtliche Beschr\u00e4nkungen ist mit dem Grundgesetz jedenfalls nicht vereinbar.<\/p>\n

 <\/p>\n

Siehe noch ausf\u00fchrlicher zum Schutz der Privatsph\u00e4re durch das V\u00f6lkerrecht: Tuchtfeld<\/em>, Das Recht auf Schutz der Privatsph\u00e4re im Cyberspace, StudZR WissOn 2018, 389<\/a>.<\/p>\n

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Erik Tuchtfeld studiert Rechtswissenschaft an der Juristischen Fakult\u00e4t der Universit\u00e4t Heidelberg. Er ist ferner wissenschaftliche Hilfskraft am Max-Planck-Institut f\u00fcr ausl\u00e4ndisches \u00f6ffentliches Recht und V\u00f6lkerrecht.<\/em><\/p>\n

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Cite as: Erik Tuchtfeld, “Grundrechte sch\u00fctzen \u2013 eine grenzenlose Verpflichtung?”, V\u00f6lkerrechtsblog<\/em>, 23 January 2020, doi: 10.17176\/20200124-061640-0<\/a>.<\/p><\/blockquote>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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