{"id":3971,"date":"2017-02-17T00:00:00","date_gmt":"2017-02-17T05:33:18","guid":{"rendered":"https:\/\/staging.voelkerrechtsblog.org\/articles\/die-umsetzung-der-schweizerischen-volksinitiative-gegen-masseneinwanderung\/"},"modified":"2020-12-09T13:24:04","modified_gmt":"2020-12-09T12:24:04","slug":"die-umsetzung-der-schweizerischen-volksinitiative-gegen-masseneinwanderung","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/die-umsetzung-der-schweizerischen-volksinitiative-gegen-masseneinwanderung\/","title":{"rendered":"Die Umsetzung der schweizerischen Volksinitiative \u201egegen Masseneinwanderung\u201c"},"content":{"rendered":"

Wie es Ignacio de la Rasilla del Moral treffend zusammenfasst<\/a>, hatten die im Vereinigten K\u00f6nigreich ans\u00e4ssigen V\u00f6lkerrechtler(innen) nach der Brexit-Abstimmung vom 23. Juni 2016 mindestens zwei Gr\u00fcnde zur Erleichterung: erstens die Tatsache, dass sie als Hauptgebiet nicht Europarecht gew\u00e4hlt hatten; zweitens die Gewissheit, dass ihre Expertise in den n\u00e4chsten Jahren weiterhin gefragt sein w\u00fcrde. \u00c4hnlich erging es wohl ihren Kolleg(inn)en in der Schweiz am Abend des 9. Februars 2014 nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) durch das schweizerische Stimmvolk, nach dem Motto: wenn zwei sich streiten, freuen sich die Juristen.<\/p>\n

Das ohnehin schon komplexe Verh\u00e4ltnis zwischen der Schweiz und der EU wurde mit der Annahme der MEI nicht einfacher. Auch f\u00fcr das Vereinigte K\u00f6nigreich stehen schwierige juristische und politische Aufgaben bevor. Angesichts dieser auf den ersten Blick \u00e4hnlich gelagerten Situationen fragen sich viele, was das Vereinigte K\u00f6nigreich nach dem Brexit-Referendum vom Schweizer Beispiel lernen kann, sei es aus rechtlicher Sicht<\/a> oder ganz generell<\/a> gesehen. Umgekehrt wird der Brexit in der Schweiz als Beispiel oder als Vergleichspunkt<\/a> herangezogen, und manche Kommentatoren fragen sich, ob \u201eauf den Brexit der Schwexit [folgt]\u201c<\/a>. Auch in Tobias Jaags Beitrag<\/a> zur MEI und in anderen k\u00fcrzlich ver\u00f6ffentlichten juristischen Beitr\u00e4gen (z.B. hier<\/a> und hier<\/a>) l\u00e4sst sich diese Tendenz zur Analogie erkennen. Bei solchen Vergleichen ist indes stets Zur\u00fcckhaltung geboten: wie Scott Brewer<\/a> schreibt, gleicht alles allem Anderen in unendlich vielen Arten und Weisen; zugleich unterscheidet sich auch alles von allem Anderen in ebenfalls unendlich vielen Arten und Weisen.<\/p>\n

Nach dem am 24. January 2017 ver\u00f6ffentlichten Urteil des UK Supreme Courts im Fall Miller<\/em><\/a> und nach dem Ablauf der 3-j\u00e4hrigen Frist zur Umsetzung der MEI am 9. Februar 2017 bietet sich die Gelegenheit, kurz einige Parallelen und Kontraste zwischen dem schweizerischen Volksentscheid und der UK Leave-Abstimmung aufzuzeigen. Zudem ist es aufschlussreich, die bisherigen Stellungnahmen der nationalen Gerichte zum jeweiligen Volksentscheid in Erinnerung zu rufen. Prim\u00e4res Ziel des vorliegenden Beitrags ist es, vorschnellen Vergleichen zwischen dem Brexit und der MEI vorzubeugen, indem deren rechtliche Unterschiede aufgezeigt werden.<\/p>\n

\u00c4hnliche rechtliche und politische Herausforderungen, unterschiedliche innerstaatliche und v\u00f6lkerrechtliche Gegebenheiten<\/strong><\/p>\n

Auf den ersten Blick fallen mehrere Parallelen zwischen den beiden Situationen auf. Erstens r\u00fcttelt jeweils ein knapper Volksentscheid an etablierten v\u00f6lkerrechtlichen Verh\u00e4ltnissen, n\u00e4mlich am 1999 abgeschlossenen Freiz\u00fcgigkeitsabkommen (FZA) zwischen der Schweiz und der EU, respektive am 1972 erfolgten Beitritt des Vereinigten K\u00f6nigreichs zu den Europ\u00e4ischen Gemeinschaften, der heutigen EU. Zweitens ist die Umsetzung des Volksentscheids in beiden F\u00e4llen innerstaatlich umstritten. Dies zeigen sowohl die z.T. scharfe Kritik<\/a> am (im Vergleich zum urspr\u00fcnglichen Entscheid deutlich entsch\u00e4rften) schweizerischen Anwendungsgesetz als auch die gegen die UK Regierung erhobene Klage in Miller<\/em>.<\/p>\n

Trotzdem \u00fcberwiegen die Unterschiede. Aus der Perspektive des innerstaatlichen Rechts<\/em> sind die beiden F\u00e4lle selbstverst\u00e4ndlich in vielerlei Hinsicht verschieden. In der Schweiz ist ein rechtm\u00e4ssig gefasster Volksentscheid verbindlich (siehe Art. 139 der Schweizerischen Bundesverfassung<\/a> (BV)); er findet unmittelbar Eingang in die Verfassung und ist von den Schweizer Beh\u00f6rden umzusetzen. Das Vereinigte K\u00f6nigreich hingegen wird von einer ungeschriebenen Verfassung regiert (siehe etwa Miller<\/em>, E. 40) und hat vom Referendum bisher kaum Gebrauch gemacht (Miller<\/em>, E. 117). Hinsichtlich des rechtlichen Rahmens und der Konsequenzen eines direktdemokratischen Entscheids herrscht in diesem Land eine vergleichsweise hohe Rechtsunsicherheit<\/a>, u.a. weil die rechtlichen Konsequenzen des Entscheids vom Gesetz abh\u00e4ngen, welches das Referendum genehmigt, und das \u201eEU Referendum Act 2015\u201c diesbez\u00fcglich schweigt<\/a> (siehe auch Miller<\/em>, E. 118 f). \u00dcber eine \u00e4hnliche Thematik wird in der Schweiz diskutiert, wenn \u201eunausgegorene<\/a>\u201c (S. 532) Abstimmungstexte knifflige Umsetzungsfragen aufwerfen. Nun steht nach dem Fall Miller<\/em><\/a> (E. 124) fest, dass das Referendum von 2016 die britischen Beh\u00f6rden nicht rechtlich verpflichtet, sondern \u00abnur\u00bb politische Wirkung erzeugt, wie es der UK Supreme Court ausdr\u00fcckt. Der Kontrast zur Schweiz, in der die angeblich mangelhafte Umsetzung von Volksinitiativen theoretisch durch eine neue Initiative \u201edurchgesetzt\u201c<\/a> werden kann, ist markant.<\/p>\n

Auch aus v\u00f6lkerrechtlicher Sicht sind beide Konstellationen nat\u00fcrlich nicht identisch. Im Vereinigten K\u00f6nigreich geht es um einen Austritt aus der EU und somit um die K\u00fcndigung eines bestehenden v\u00f6lkerrechtlichen Verh\u00e4ltnisses mit einer Rechtsordnung sui generis<\/em>; in der Schweiz wird durch nationales Recht eine Spannung im bilateralen Verh\u00e4ltnis zwischen der EU und einem Drittstaat geschaffen. Bereits vor dem Brexit hielt<\/a> die UK Regierung f\u00fcr den Fall eines Austritts eine \u201eSchweizer\u201c L\u00f6sung f\u00fcr unwahrscheinlich. Angesichts des 12-Punkte-Plans<\/a> der May-Regierung ist neuerdings (unter Vorbehalt gewisser Anpassungen) von einer Ann\u00e4herung an das ukrainische<\/a> Abkommen mit der EU die Rede.<\/p>\n

Stellungnahmen der Gerichte<\/strong><\/p>\n

Sowohl das Schweizerische Bundesgericht als auch der UK Supreme Court haben sich gegen\u00fcber dem in ihrem Staat gef\u00e4llten Volksentscheid ge\u00e4ussert. Das Bundesgericht hat in einigen F\u00e4llen die durch die MEI in die Verfassung aufgenommene Bestimmung interpretiert, w\u00e4hrendem der Supreme Court in Miller<\/em> zu entscheiden hatte, ob die Regierung des Vereinigten K\u00f6nigreichs das Austrittsverfahren ohne Mitwirkung des Parlaments gem\u00e4ss Art. 50 des EU-Vertrags (EUV) einleiten kann. Der Kontext, in dem diese Entscheide gef\u00e4llt wurden, ist grundlegend verschieden und zeigt die Grenzen der MEI-Brexit-Analogie auf.<\/p>\n

Wenn das nationale Recht und das V\u00f6lkerrecht unvereinbare Forderungen erheben, befinden sich nationale Gerichte in einer \u201edouble bind\u201c Situation, wie dies Psychologen (und V\u00f6lkerrechtler wie Andr\u00e9 Nollkaemper<\/a>) nennen. Genau dies trifft auf die schweizerischen Gerichte zu, die zur Anwendung sowohl des internationalen Rechts (inklusive des FZA) als auch des innerstaatlichen Rechts (und des durch die MEI-Initiative angenommenen Art. 121a BV) verpflichtet sind. Ein solcher Gegensatz steht im Entscheid des UK Supreme Courts nicht zur Diskussion.<\/p>\n

Nach der Annahme der MEI und vor der Verabschiedung des Ausf\u00fchrungsgesetzes im vergangenen Dezember hat das schweizerische Bundesgericht das Abstimmungsergebnis als Ausdruck der (\u201ev\u00f6lkerrechtlich anerkannten\u201c) staatlichen Souver\u00e4nit\u00e4t zur Kenntnis genommen<\/a>, wie dies \u00fcbrigens auch der damalige Bundespr\u00e4sident Johann Schneider-Ammann am Tag nach der Brexit-Abstimmung getan hat<\/a>. Das Bundesgericht hat jedoch Ende November 2015 entschieden<\/a>, dass es das \u201edemokratisch (durch Annahme in der Volksabstimmung) legitimiert[e]\u201c FZA weiterhin in Anlehnung an die Rechtsprechung des Gerichtshofs der EU (EuGH) auslegen w\u00fcrde. Dieser Entscheid \u00fcberrascht, da die MEI konsequenterweise mehr denn je<\/a> eine autonome, \u201eschweizerische\u201c Auslegung des Abkommens fordert. Im Gegensatz zur MEI positioniert sich das Gericht klar gegen eine solche Anwendung des FZA, die weiter vom EU-Recht wegdriftet. Das Bundesgericht h\u00e4lt fest<\/a>, dass Art. 121a durch Verhandlungen und durch ein Ausf\u00fchrungsgesetz implementiert werden muss; vorl\u00e4ufig ist die Bestimmung nicht unmittelbar anwendbar. Interessanterweise hat das Bundesgericht in anderen Zusammenh\u00e4ngen das von Art. 121a BV angestrebte Ziel einer \u201eautonomen Steuerung\u201c der Immigration betont, so etwa ein Jahr nach dem obengenannten Entscheid in einem ausl\u00e4nderrechtlichen Fall<\/a>, in dem das Gericht \u00fcber die Zulassung einer nigerianischen Staatsangeh\u00f6rigen zu befinden hatte. Die innerstaatlichen Voraussetzungen f\u00fcr die K\u00fcndigung oder Ab\u00e4nderung des FZA werden in der Schweizer Rechtsprechung nicht behandelt.<\/p>\n

Was den UK Supreme Court anbelangt, so hat dieser im Fall Miller<\/em> gegen die Regierung des Vereinigten K\u00f6nigreichs entschieden und eine Abstimmung des Parlaments zum Brexit verlangt, bevor die Exekutive das Austrittsverfahren in Gang setzen kann. Der Supreme Court klammert die politischen Aspekte des Brexits explizit aus und vermeidet es, den Volksentscheid zu werten und seine eigene Vision durchzusetzen (Miller, E. 3), was das Bundesgericht im obengenannten Entscheid hingegen implizit getan hat. Obwohl der Miller<\/em>-Fall (einschliesslich des Urteils der Vorinstanz<\/a>) auch aus einer v\u00f6lkerrechtlichen Perspektive analysiert werden kann, steht in Miller<\/em> im Gegensatz zum erw\u00e4hnten Bundesgerichtsentscheid prim\u00e4r eine innerstaatliche Problematik zur Frage, n\u00e4mlich diejenige des nationalen Verfahrens zur Anrufung von Art. 50 EUV (insbesondere vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung). Eine vertiefte Besprechung dieses Urteils w\u00fcrde den Rahmen des vorliegenden Kurzbeitrags sprengen; jedenfalls ist festzuhalten, dass sich der UK Supreme Court f\u00fcr eine zus\u00e4tzliche demokratische Absicherung des Austrittverfahrens ausspricht, statt die k\u00f6nigliche Pr\u00e4rogative zu sch\u00fctzen, auf die sich die Regierung zur Anrufung von Art. 50 EUV st\u00fctzt. Insbesondere die Erw\u00e4gungen des Gerichts zum UK Referendum (Miller, E. 116 ff) best\u00e4tigen, dass dieses mit der Schweizerischen Volksinitiative nur weitl\u00e4ufig verwandt ist.<\/p>\n

Schlussfolgerung<\/strong><\/p>\n

Auf den ersten Blick stellen die MEI und der Brexit die Schweiz und das Vereinigte K\u00f6nigreich vor \u00e4hnliche Herausforderungen, doch bei n\u00e4herem Hinsehen sind auch zahlreiche Unterschiede festzustellen, sei es aus innerstaatlicher oder aus v\u00f6lkerrechtlicher Sicht. Dies schliesst nat\u00fcrlich nicht aus, dass das Vereinigte K\u00f6nigreich bei der Umsetzung seines Volksentscheids in die Richtung Schweiz schielt, und umgekehrt.<\/p>\n

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Odile Ammann ist Doktorandin an der Universit\u00e4t Fribourg (CH).<\/em><\/p>\n

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Cite as: Odile Ammann, “Die Umsetzung der schweizerischen Volksinitiative \u201egegen Masseneinwanderung\u201c”, V\u00f6lkerrechtsblog<\/em>, 17 February 2016, doi: 10.17176\/20170217-064121.<\/p><\/blockquote>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Wie es Ignacio de la Rasilla del Moral treffend zusammenfasst, hatten die im Vereinigten K\u00f6nigreich ans\u00e4ssigen V\u00f6lkerrechtler(innen) nach der Brexit-Abstimmung vom 23. Juni 2016 mindestens zwei Gr\u00fcnde zur Erleichterung: erstens die Tatsache, dass sie als Hauptgebiet nicht Europarecht gew\u00e4hlt hatten; zweitens die Gewissheit, dass ihre Expertise in den n\u00e4chsten Jahren weiterhin gefragt sein w\u00fcrde. \u00c4hnlich […]<\/p>\n","protected":false},"author":5,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[6639],"tags":[],"authors":[4586],"article-categories":[6000],"doi":[4587],"class_list":["post-3971","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-uncategorized","authors-odile-ammann","article-categories-article","doi-10-17176-20170217-064121"],"acf":{"subline":"Ein Vergleich mit dem Brexit"},"meta_box":{"doi":"10.17176\/20170217-064121"},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3971","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/users\/5"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=3971"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/3971\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=3971"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=3971"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=3971"},{"taxonomy":"authors","embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/authors?post=3971"},{"taxonomy":"article-categories","embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/article-categories?post=3971"},{"taxonomy":"doi","embeddable":true,"href":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/wp-json\/wp\/v2\/doi?post=3971"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}