{"id":3967,"date":"2017-02-08T00:00:00","date_gmt":"2017-02-08T09:23:11","guid":{"rendered":"https:\/\/staging.voelkerrechtsblog.org\/articles\/die-schweiz-will-den-bruch-mit-der-eu-nicht-riskieren\/"},"modified":"2020-12-09T13:26:33","modified_gmt":"2020-12-09T12:26:33","slug":"die-schweiz-will-den-bruch-mit-der-eu-nicht-riskieren","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/die-schweiz-will-den-bruch-mit-der-eu-nicht-riskieren\/","title":{"rendered":"Die Schweiz will den Bruch mit der EU nicht riskieren"},"content":{"rendered":"

In Zeiten des \u201eBrexit\u201c und zahlreicher anderer Turbulenzen in Europa geht fast vergessen, dass auch f\u00fcr die Schweiz das Verh\u00e4ltnis zur Europ\u00e4ischen Union seit nunmehr drei Jahren in der Schwebe ist. Am 9. Februar 2014 wurde in einer Volksabstimmung entgegen dem Antrag von Regierung und Parlament die Volksinitiative gegen Masseneinwanderung<\/em> angenommen und damit eine Erg\u00e4nzung der Bundesverfassung durch Art. 121a und eine \u00dcbergangsbestimmung beschlossen (siehe f\u00fcr den Wortlaut hier<\/a>). Es war ein offenes Geheimnis, dass sich diese auch gegen das Personenfreiz\u00fcgigkeitsabkommen<\/a> mit der EU richtete. Im Wesentlichen verlangen die neuen Verfassungsbestimmungen, dass die Schweiz die Zuwanderung von Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4ndern eigenst\u00e4ndig steuert, indem die Zahl der Aufenthaltsbewilligungen durch j\u00e4hrliche H\u00f6chstzahlen und Kontingente begrenzt wird. Diese sind auf die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz unter Ber\u00fccksichtigung eines Vorrangs f\u00fcr Schweizerinnen und Schweizer auszurichten. Neue v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge, die gegen diese Bestimmungen verstossen, d\u00fcrfen nicht abgeschlossen werden; bestehende Vertr\u00e4ge, die der Regelung widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren neu zu verhandeln und anzupassen. Die gleiche Frist gilt f\u00fcr die Anpassung der Gesetzgebung. Nun, im Februar 2017, l\u00e4uft die von der Initiative gesetzte dreij\u00e4hrige Frist zur Umsetzung der Verfassungsbestimmung ab. Was ist die Bilanz, und wie geht es weiter im Verh\u00e4ltnis Schweiz – EU?<\/p>\n

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Personenfreiz\u00fcgigkeit war f\u00fcr EU nicht verhandelbar<\/strong><\/p>\n

Im Vordergrund der Debatte stand nach der Abstimmung insbesondere die Frage, welche Auswirkungen die neuen Bestimmungen auf das f\u00fcr die Schweiz ausserordentlich wichtige Freiz\u00fcgigkeitsabkommen haben w\u00fcrde. Denn eine wortw\u00f6rtliche Umsetzung des Masseneinwanderungsartikels der Bundesverfassung ist damit offensichtlich nicht vereinbar.<\/em> Die Entscheidung l\u00f6ste in der EU entsprechend scharfe Kritik<\/a> sowie die Suspendierung einzelner Programme wie \u201e<\/em>Horizon 2020\u201c <\/em>aus. Als eines von sieben bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU (<\/u>Bilaterale I<\/a>) <\/u>wurde das Freiz\u00fcgigkeitsabkommen 1999 abgeschlossen. Es gew\u00e4hrleistet den Staatsangeh\u00f6rigen der EU-Mitgliedstaaten das Recht auf Einreise, Aufenthalt sowie Zugang zu einer Erwerbst\u00e4tigkeit in der Schweiz; wenn sie sich rechtm\u00e4ssig im Hoheitsgebiet der Schweiz aufhalten, d\u00fcrfen sie nicht aufgrund ihrer Staatsangeh\u00f6rigkeit diskriminiert werden. Die gleichen Rechte haben Schweizerinnen und Schweizer in den EU-Mitgliedstaaten. Das Freiz\u00fcgigkeitsabkommen ist durch die sogenannte Guillotine-Klausel mit den anderen Abkommen der Bilateralen I verkn\u00fcpft; falls eines der Abkommen gek\u00fcndigt wird, fallen auch die anderen dahin.<\/p>\n

Die Bem\u00fchungen der Schweizer Regierung, die von der neuen Verfassungsbestimmung verlangte Anpassung des Freiz\u00fcgigkeitsabkommens auf dem Verhandlungsweg mit der EU zu erreichen, sind \u2013 erwartungsgem\u00e4ss \u2013 gescheitert. F\u00fcr die EU kommen die Einf\u00fchrung von H\u00f6chstzahlen und Kontingenten sowie der Inl\u00e4ndervorrang nicht infrage; diese stehen im klaren Widerspruch zur Freiz\u00fcgigkeit. Dies ist auch der Standpunkt der EU-Organe im Hinblick auf die bevorstehenden Brexit-Verhandlungen mit dem Vereinigten K\u00f6nigreich.<\/p>\n

Europafreundliche Umsetzung hat sich durchgesetzt<\/strong><\/p>\n

In dieser Situation stand der schweizerische Gesetzgeber vor dem Dilemma<\/em>, entweder die neuen Bestimmungen der Bundesverfassung umzusetzen und das Freiz\u00fcgigkeitsabkommen zu verletzen oder aber den Auftrag der Bundesverfassung nicht oder jedenfalls nur sehr beschr\u00e4nkt zu erf\u00fcllen. Mit \u00c4nderungen des Ausl\u00e4ndergesetzes vom 16.\u00a0Dezember 2016 hat sich das Parlament f\u00fcr die zweite Variante entschieden. Auf die Einf\u00fchrung von H\u00f6chstzahlen und Kontingenten hat der Gesetzgeber verzichtet und sich f\u00fcr eine L\u00f6sung entschieden, die als \u201e<\/em>Inl\u00e4ndervorrang light\u201c <\/em>bezeichnet wird. Die gesetzliche Umsetzung beschr\u00e4nkt sich im Wesentlichen darauf, die Arbeitgeber in Berufsgruppen, T\u00e4tigkeitsbereichen oder Wirtschaftsregionen mit \u00fcberdurchschnittlicher Arbeitslosigkeit zu verpflichten, offene Stellen der \u00f6ffentlichen Arbeitsvermittlung zu melden und geeignete Kandidatinnen und Kandidaten von den Vermittlungsstellen zu einem Bewerbungsgespr\u00e4ch oder zur Eignungsabkl\u00e4rung einzuladen. Damit kann die Schweiz weiterhin ihre vertraglichen Pflichten gegen\u00fcber der EU erf\u00fcllen. Diese hat denn auch signalisiert, dass die gesetzliche Regelung aus ihrer Sicht mit dem Freiz\u00fcgigkeitsabkommen vereinbar ist. Dagegen kommen die Gesetzes\u00e4nderungen den Forderungen der Initiative nicht nach. Trotz massiver Kritik an der Nicht-Umsetzung des Verfassungsauftrags wird das Referendum gegen die Gesetzes\u00e4nderungen von keiner politischen Partei, sondern lediglich von einer Einzelperson ergriffen.<\/p>\n

Diese Nichtbeachtung des Willens des Verfassungsgebers ist zwar stossend. Sie ist aber in erster Linie dadurch begr\u00fcndet, dass die von den Initianten ausgearbeiteten Verfassungsnormen keine Regelung f\u00fcr den Fall enthalten, dass die verlangten Neuverhandlungen zum Freiz\u00fcgigkeitsabkommen scheitern sollten. Die Urheber der Initiative haben \u00fcbersehen, dass \u00c4nderungen eines v\u00f6lkerrechtlichen Vertrags nicht einseitig<\/em> m\u00f6glich sind; vielmehr bedarf es daf\u00fcr der Zustimmung aller Vertragsparteien. Die Verfassung verlangt im Fall des Scheiterns der Verhandlungen nicht die K\u00fcndigung des Freiz\u00fcgigkeitsabkommens. Insoweit ist der Wille des Verfassungsgebers unklar; das vergr\u00f6ssert den Handlungsspielraum des Gesetzgebers. Zudem hatten die Initianten im Abstimmungskampf immer versichert, es werde nicht zu einer K\u00fcndigung der bilateralen Vertr\u00e4ge kommen.<\/p>\n

Nur eine erneute Volksabstimmung kann die n\u00f6tige Kl\u00e4rung bringen<\/strong><\/p>\n

Trotzdem ist die aktuelle Rechtslage unbefriedigend: Die Verfassung erteilt dem Gesetzgeber einen Auftrag, den dieser nicht erf\u00fcllt und ohne Verletzung oder K\u00fcndigung des Freiz\u00fcgigkeitsabkommens auch nicht erf\u00fcllen kann. Aus diesem Grund dr\u00e4ngt sich eine erneute \u00c4nderung der Bundesverfassung<\/em> auf, die entweder den Verfassungsauftrag zur Bek\u00e4mpfung der Masseneinwanderung durch Kontingente, H\u00f6chstzahlen und Inl\u00e4ndervorrang gegen\u00fcber der EU aufhebt oder ausdr\u00fccklich die K\u00fcndigung des Freiz\u00fcgigkeitsabkommens verlangt. Die ebenfalls vorgeschlagene Aufhebung der Umsetzungsfrist von drei Jahren w\u00fcrde f\u00fcr sich allein den Widerspruch zwischen Verfassungsauftrag und Freiz\u00fcgigkeitsabkommen dagegen nicht beseitigen, sondern nur auf unbestimmte Zeit fortbestehen lassen.<\/p>\n

Eine solche \u00c4nderung der Bundesverfassung wird durch eine bereits eingereichte neue Volksinitiative mit dem Titel \u00abRaus aus der Sackgasse (RASA)\u00bb verlangt, welche die ersatzlose Streichung des Masseneinwanderungsartikels vorschl\u00e4gt. Die politischen Beh\u00f6rden sind daran, einen Gegenvorschlag<\/a> zur RASA-Initiative auszuarbeiten, der das Grundanliegen der Bek\u00e4mpfung der Masseneinwanderung aufnimmt, ohne das Freiz\u00fcgigkeitsabkommen zu gef\u00e4hrden. So soll versucht werden, die Verfassung der Gesetzgebung anzupassen. Eine weitere Volksinitiative zur K\u00fcndigung des Freiz\u00fcgigkeitsabkommens ist auch bereits angek\u00fcndigt. Da jede \u00c4nderung der Bundesverfassung erneut der Zustimmung von Volk und St\u00e4nden (Kantonen) bedarf, ist v\u00f6llig offen, ob sich der Verfassungsgeber letztlich f\u00fcr die Einschr\u00e4nkung der Masseneinwanderung, f\u00fcr die Beibehaltung der Freiz\u00fcgigkeit oder gegen jede \u00c4nderung des problematischen Masseneinwanderungsartikels entscheidet. Das letzte Wort d\u00fcrfte jedenfalls noch lange nicht gesprochen sein. Zu hoffen ist, dass die Stimmberechtigten der grossen Bedeutung geordneter Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU <\/em>geb\u00fchrend Rechnung tragen.<\/p>\n

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Dr. iur. Tobias Jaag ist emeritierter Professor f\u00fcr Staats-, Verwaltungs- und Europarecht an der Universit\u00e4t Z\u00fcrich.<\/em><\/p>\n

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Cite as: Tobias Jaag, “Die Schweiz will den Bruch mit der EU nicht riskieren”\u00a0, V\u00f6lkerrechtsblog<\/em>, 8 February 2017, doi: 10.17176\/20170208-102947<\/a>.<\/p><\/blockquote>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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