{"id":3953,"date":"2017-01-02T00:00:00","date_gmt":"2017-01-02T08:53:24","guid":{"rendered":"https:\/\/staging.voelkerrechtsblog.org\/articles\/vereint-gegen-den-terror\/"},"modified":"2020-12-09T13:27:19","modified_gmt":"2020-12-09T12:27:19","slug":"vereint-gegen-den-terror","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/vereint-gegen-den-terror\/","title":{"rendered":"Vereint gegen den Terror?"},"content":{"rendered":"

Der 13. November 2015 begann in Paris wie ein ganz normaler Tag und endete in Blut und Schrecken: sechs Anschl\u00e4ge ersch\u00fcttern die franz\u00f6sische Hauptstadt, 130 Menschen verloren ihr Leben, \u00fcber 350 wurden zum Teil schwer verletzt. Die Terrororganisation \u201eIslamischer Staat\u201c bekannte sich zu den Anschl\u00e4gen und Europa war angesichts des islamistischen Terrors einmal mehr fassungslos. Stand Frankreich auf dem Kontinent dieser Gefahr alleine gegen\u00fcber? Nein, sagte der franz\u00f6sische Pr\u00e4sident<\/a> Hollande am 16. November 2015:\u00a0\u00bb J\u2019ai demand\u00e9 au ministre de la D\u00e9fense de saisir d\u00e8s demain ses homologues europ\u00e9ens au titre de l\u2019article 42-7 du trait\u00e9 de l\u2019Union qui pr\u00e9voit que lorsqu\u2019un Etat est agress\u00e9, tous les Etats membres doivent lui apporter solidarit\u00e9 face \u00e0 cette agression car l\u2019ennemi n\u2019est pas un ennemi de la France, c\u2019est un ennemi de l\u2019Europe.\u00a0\u00bb<\/p>\n

Schon am 17. November 2015 forderte Frankreich in Br\u00fcssel den Beistand der anderen EU-Mitgliedstaaten gem\u00e4\u00df der Beistandsklausel<\/a> des Vertrages \u00fcber die Europ\u00e4ische Union (Art. 42 Abs. 7 EUV). Die anf\u00e4nglich bilateralen Gespr\u00e4che f\u00fcr die Unterst\u00fctzung Frankreichs, die vor allem mit Deutschland, Belgien und Gro\u00dfbritannien gef\u00fchrt wurden, wichen einer breiteren Unterst\u00fctzung der \u201eGrande Nation\u201c im Sinne der europ\u00e4ischen Beistandsklausel. Mehr als ein Jahr nach den Anschl\u00e4gen in Paris und der ersten Anwendung der EU-B\u00fcndnisklausel in der Geschichte dieser Organisation, ist die Diskussion um die europ\u00e4ische Sicherheitslage und eine europ\u00e4ische Verteidigungsunion wieder aufgeflammt<\/a>. Ein wichtiger Grund daf\u00fcr ist auch die Ank\u00fcndigung des zuk\u00fcnftigen US-Pr\u00e4sidenten Trump, dass die USA nicht mehr ohne weiteres f\u00fcr die Sicherheit Europas garantieren wird.<\/p>\n

Erstmalige Anwendung der EU – B\u00fcndnisklausel<\/strong><\/p>\n

Neben der NATO f\u00fchrte die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU lange ein Schattendasein. Zu deren Exotik im Umfeld der supranationalen EU trug auch ihr intergouvernementaler Charakter bei. Auch wenn zurzeit die Debatte um die Gr\u00fcndung einer europ\u00e4ischen milit\u00e4rischen Einheit wieder st\u00e4rker f\u00fcr Aufsehen sorgt, bleibt die Frage um die Einordnung der B\u00fcndnisklausel weiterhin aktuell. Denn neben der Klausel in Artikel 42 EUV enth\u00e4lt der Vertrag \u00fcber die Arbeitsweise der EU in Artikel 222 eine Solidarit\u00e4tsklausel, die f\u00fcr Terroranschl\u00e4ge ma\u00dfgeschneidert ist. Es war daher \u00fcberraschend, dass sich Frankreich statt \u00a0auf diese, auf die B\u00fcndnisklausel berief. Diese erstmalige Anwendung der EU-B\u00fcndnisklausel auf einen Sachverhalt, der nicht von ihr umfasst wird, war aber auch ein Zeugnis daf\u00fcr, dass die Vertragsparteien davon \u00fcberzeugt sind, die europ\u00e4ischen Vertr\u00e4ge nach ihrem Geschmack und ohne f\u00f6rmliche Vertrags\u00e4nderung umformen zu k\u00f6nnen.<\/p>\n

Frankreich begr\u00fcndete die Anrufung der Beistandsklausel damit, dass die Sicherheit und Verteidigung in Europa durch eine verbesserte Zusammenarbeit gest\u00e4rkt werden solle. Es habe sich um einen Angriff des IS gehandelt, der das Selbstverteidigungsrecht gem\u00e4ss Artikel 51 UN-Charta ausl\u00f6se und damit auch die Beistandsklausel anwendbar mache. An dieser Interpretation der Anwendbarkeit der B\u00fcndnisklausel sind jedoch Zweifel angebracht. F\u00fcr deren Anwendung muss es sich um einen bewaffneten Angriff von aussen auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats handeln. Im Falle der Pariser Anschl\u00e4ge erfolgte der Angriff aber durch franz\u00f6sische Staatsb\u00fcrger aus dem franz\u00f6sischen Staatsgebiet heraus. Ein Anschlag von nicht-staatlichen Akteuren, der nicht von au\u00dferhalb des Territoriums erfolgt, erf\u00fcllt jedoch die Bedingungen von Artikel 51 der UNO-Charta nicht. Und da die EU-B\u00fcndnisklausel vor dem Hintergrund von eben diesem Artikel 51 gelesen werden muss, fallen die Pariser Anschl\u00e4ge ebenso wenig in den Anwendungsbereich dieser Klausel. \u00a0Die franz\u00f6sische Regierung entschied sich dennoch f\u00fcr die B\u00fcndnisklausel. Warum also hat Frankreich die B\u00fcndnisklausel statt der einschl\u00e4gigen und leichter zu rechtfertigenden Solidarit\u00e4tsklausel aus Artikel 222 AEUV angestrengt?<\/p>\n

Zwischen Solidarit\u00e4t und B\u00fcndnis \u2013 eine Abgrenzung der beiden EU-Klauseln<\/strong><\/p>\n

Artikel 222 AEUV regelt in Absatz 2, dass die Mitgliedsstaaten einem von einem Terroranschlag betroffenen Mitgliedsstaat auf dessen Ersuchen hin Unterst\u00fctzung leisten. Nach Artikel 42 Absatz 7 EUV hingegen schulden die Mitgliedstaaten einem Mitgliedstaat, der durch einen bewaffneten Angriff auf sein Hoheitsgebiet betroffen ist, im Einklang mit Artikel 51 der UNO-Charta, alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterst\u00fctzung.<\/p>\n

Der Anwendungsbereich der Solidarit\u00e4tsklausel umfasst Ereignisse wie einen Terroranschlag oder eine Naturkatastrophe. Dabei macht sie keinen Unterschied, ob das Ereignis (i.e. der Terroranschlag) von innen oder von au\u00dfen kommt. Folglich ist die Solidarit\u00e4tsklausel auf die terroristischen Anschl\u00e4ge in Paris anwendbar. Die Anwendung der Solidarit\u00e4tsklausel zieht Unterst\u00fctzungsleistungen nicht nur der anderen Mitgliedsstaaten sondern auch der EU nach sich. Dies ist ein wesentlicher Unterschied zu \u00a0Artikel 42 Abs. 7 S. 1 EUV. Die EU mobilisiert im Solidarit\u00e4tsfall \u201ealle ihr zur Verf\u00fcgung stehenden Mittel, einschlie\u00dflich der ihr von den Mitgliedstaaten bereitgestellten milit\u00e4rischen Mittel\u201c. Die B\u00fcndnisklausel hingegen erfordert nicht nur einen Terroranschlag, sondern einen bewaffneten Angriff auf sein Hoheitsgebiet. Durch den Verweis auf Artikel 51 UNO-Charta muss das in beiden Normen gleichlautende Tatbestandsmerkmal des \u201ebewaffneten Angriffs\u201c konsequenterweise auch inhaltlich gleich ausgelegt werden. Die UNO-Charta selber definiert den \u201ebewaffneten Angriff\u201c nicht. Zur Kl\u00e4rung muss daher die Resolution 3314<\/a> der UNO Generalversammlung herangezogen werden, die definiert was unter \u201eAggression\u201c zu verstehen ist. Gem\u00e4\u00df dieser Resolution ist ein bewaffneter Angriff \u201edie Anwendung von Waffengewalt durch einen Staat, die gegen die Souver\u00e4nit\u00e4t, die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabh\u00e4ngigkeit eines anderen Staates gerichtet\u201c ist. Es ist also klar, dass dieser Angriff tats\u00e4chlich von einem anderen Staat \u201evon au\u00dfen\u201c durchgef\u00fchrt werden muss. \u00a0Diese Voraussetzung war bei dem Angriff der terroristischen Gruppe in Paris nicht erf\u00fcllt: er wurde durch franz\u00f6sische Staatsangeh\u00f6rige von franz\u00f6sischem Staatsgebiet aus durchgef\u00fchrt.<\/p>\n

Der Unterschied zwischen staatlichen kriegerischen Angriffen im Sinne des Selbstverteidigungsrechts und einem terroristischen Angriff liegt auf der Hand: auf der einen Seite erfolgt ein staatlich organisierter und daher schwerwiegender Akt und auf der anderen Seite eine kriminelle Handlung nicht-staatlicher Akteure.<\/p>\n

Die Anwendung der B\u00fcndnisklausel hat zur Folge, dass auf Anfrage des betroffenen Staates bilaterale Unterst\u00fctzung zur Selbstverteidigung oder gar kollektive Selbstverteidigung geleistet wird, \u00e4hnlich wie dies bei der B\u00fcndnisklausel aus Artikel V des NATO-Vertrages der Fall ist. Im Rahmen der Solidarit\u00e4tsklausel hingegen werden lediglich Unterst\u00fctzungshandlungen der EU und der Mitgliedstaaten mobilisiert. Diese Unterst\u00fctzung kann zwar auch von milit\u00e4rischer Natur sein, sie unterscheidet sich jedoch in Ma\u00df und Umfang von Selbstverteidigungshandlungen im Rahmen der B\u00fcndnisklausel.<\/p>\n

Der gr\u00f6\u00dfte Unterschied zwischen den beiden Klauseln liegt jedoch im Verfahren, welches die Anrufung der Klausel ausl\u00f6st, und in ihrer Einbettung in die Strukturen der EU. Dies war einer der Hauptgr\u00fcnde, warum sich Frankreich gegen die Anwendung der Solidarit\u00e4tsklausel entschieden hat. Bei der Anrufung der Solidarit\u00e4tsklausel wird die Union t\u00e4tig: laut Absatz 2 Satz 2 AEUV sprechen sich die Mitgliedstaaten im Rat zur Koordinierung der Unterst\u00fctzungshandlungen ab. Gem\u00e4\u00df Absatz 3 wird f\u00fcr die Anwendung der Solidarit\u00e4tsklausel sodann ein Beschluss gefasst, den der Rat aufgrund eines gemeinsamen Vorschlags der Kommission und des Hohen Vertreters der Union f\u00fcr Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik erl\u00e4sst. Die Solidarit\u00e4tsklausel ben\u00f6tigt also ein Handeln der EU Organe und einer Koordination der Mitgliedsstaaten im Rat. Die Beistandsklausel hingegen bedarf keiner Abstimmung im Rat und es ist daher auch kein kompliziertes Beschlussfassungsverfahren notwendig. Der Beistand nach der Beistandsklausel ist intergouvernemental und organisiert sich au\u00dferhalb der \u00fcblichen supranationalen Gremien der EU.<\/p>\n

Von gegenseitigem Beistand zu kollektiver Sicherheit?<\/strong><\/p>\n

Frankreich hat sich bewusst \u00fcber die oben genannten Zweifel an der Korrektheit der Aktivierung der B\u00fcndnisklausel hinweggesetzt, um vom geschmeidigeren Verfahren von Artikel 42 Absatz 7 EUV zu profitieren. Die Anwendung der B\u00fcndnisklausel nutzte Frankreich einerseits um seine milit\u00e4rischen T\u00e4tigkeiten gegen den IS in Syrien auszuweiten. Dabei wurde es von Deutschland, Gro\u00dfbritannien und Belgien unterst\u00fctzt. Andererseits wurde Frankreich durch die Beistandserkl\u00e4rungen auch von seinen Eins\u00e4tzen in Mali entlastet. Es scheint offensichtlich, dass es Frankreich weniger darum ging sein Staatsgebiet gegen einen Angriff zu sch\u00fctzen als darum, seine schon laufenden milit\u00e4rischen Eins\u00e4tze in Syrien und Mali auszuweiten und neu zu organisieren. Schlie\u00dflich hatte sich Frankreich schon zu Beginn des B\u00fcrgerkrieges in Syrien f\u00fcr eine Intervention ausgesprochen.<\/p>\n

Au\u00dferdem wird mit der Aktivierung der Beistandsklausel davon abgelenkt, dass diese Anschl\u00e4ge eher ein innenpolitisches Problem Frankreichs sind und eben nicht auf einer Bedrohung von au\u00dfen beruhen. Frankreich begr\u00fcndete die Anwendung der Beistandsklausel hingegen damit, dass eine verst\u00e4rkte Zusammenarbeit dazu dienen solle, die Sicherheit und Verteidigung Europas zu st\u00e4rken. Es habe sich um einen Angriff des IS aus Syrien gehandelt, der das Selbstverteidigungsrecht gem\u00e4\u00df Artikel 51 der UNO-Charta und damit auch die EU-Beistandsklausel ausl\u00f6se.<\/p>\n

Die bilateralen Vereinbarungen, die aufgrund der Anwendung der EU-Beistandsklausel entstanden sind, zeigen in beunruhigender Weise, dass sich alle Staaten einig scheinen, dass die Beistandsklausel so weit ausgelegt werden kann, dass sie Situationen umfasst, die weder vom Text noch vom Sinn und Zweck dieser Klausel umfasst sind. Die Frage, wie auf gewaltt\u00e4tige Angriffe nicht-staatlicher Akteure \u2013 insbesondere im Rahmen von Artikel 51 der UNO-Charta \u2013 reagiert werden soll, wird schon seit den Anschl\u00e4gen in den USA im Jahr 2001 heftig diskutiert. Es gab bis dahin jedoch einen Konsens, dass der Angriff weiterhin \u201evon au\u00dfen\u201c kommen muss, um das Selbstverteidigungsrecht auszul\u00f6sen. Frankreich hat jedoch die politische Lage genutzt, um seine milit\u00e4rischen Aktivit\u00e4ten in Syrien auszuweiten und die Bedrohung des IS f\u00fcr Europa und den Westen zu bek\u00e4mpfen.<\/p>\n

Das \u00dcberraschendste an diesem einm\u00fctigen Verhalten der mitwirkenden Mitgliedstaaten ist, dass sie vertraglich vereinbarte Klauseln bewusst falsch oder zumindest in sehr fragw\u00fcrdiger Weise anwenden. Wenn die B\u00fcndnisklausel des EUV nicht mehr den W\u00fcnschen der Mitgliedstaaten entspricht, ist sie anzupassen.<\/p>\n

Folgenreiche Anwendung: Vom Schwinden des europ\u00e4ischen Geistes<\/strong><\/p>\n

Die beiden Klauseln sind f\u00fcr v\u00f6llig unterschiedliche Bedrohungsszenarien geschaffen worden: die Beistandsklausel f\u00fcr Angriffe durch Drittstaaten und die Solidarit\u00e4tsklausel f\u00fcr terroristische Anschl\u00e4ge oder andere verheerende Katastrophen. Wird aber die Beistandsklausel auch auf terroristische Anschl\u00e4ge angewendet, gibt es f\u00fcr die Solidarit\u00e4tsklausel in Bezug auf terroristische Anschl\u00e4ge kaum mehr Verwendung. Letztlich k\u00f6nnte das dazu f\u00fchren, dass Fragen des \u201eAusw\u00e4rtigen Handelns\u201c der EU nicht mehr in den EU-Gremien, sondern bi- oder multilateral zwischen den Mitgliedsstaaten abgesprochen werden. Ob dies zum Ziel einer gemeinsamen Verteidigungs- und Sicherheitspolitik (GASP) f\u00fchrt, darf durchaus bezweifelt werden. Das Verhalten Frankreichs hat leider auch verdeutlicht, dass die Mitgliedstaaten wenig Vertrauen in die EU und ihre Mechanismen setzen. Dies zeigt sich unter anderem auch in der Fl\u00fcchtlingskrise, in der es den Mitgliedstaaten der EU nicht gelingt sich zu einigen. Auch die Verfassungs\u00e4nderungen in Polen und der geplante Austritt Gro\u00dfbritanniens aus der EU zeugen von einem Schwinden des europ\u00e4ischen Geistes.<\/p>\n

Was h\u00e4tten die anderen Mitgliedstaaten der EU gegen die Anwendung der Beistandsklausel tun k\u00f6nnen? Der Rechtsweg vor den Europ\u00e4ischen Gerichtshof (EuGH) wegen Vertragsverletzung steht ihnen nicht offen, da die gesamte GASP aus der Zust\u00e4ndigkeit des EuGH ausgenommen ist. Ihnen w\u00e4ren folglich nur politische Proteste geblieben, derer es aber keine gab.<\/p>\n

Frankreich hat also zu Unrecht auf die Beistandsklausel zur\u00fcckgegriffen, um dem komplizierteren Verfahren der Solidarit\u00e4tsklausel zu entgehen und rasch seinen Einsatz in Syrien ausbauen zu k\u00f6nnen. Der Bedeutungsverlust der Solidarit\u00e4tsklausel ist damit nicht mehr aufzuhalten, wenn ausschlie\u00dflich politisch argumentiert wird, um unliebsame Verfahren zu umgehen, und sich die Staaten \u00fcber die Voraussetzungen zur Ausl\u00f6sung der Beistandsklausel hinwegsetzen. Am 21. Januar 2016 verabschiedeten die Abgeordneten des Europ\u00e4ischen Parlaments zudem eine Entschlie\u00dfung, die beteuert, dass die Aktivierung der Beistandsklausel eine Gelegenheit sei, \u201eum die Basis f\u00fcr eine starke und nachhaltige europ\u00e4ische Verteidigungsunion zu schaffen”. Au\u00dferdem forderten sie die EU-Au\u00dfenbeauftragte auf, praktische Ma\u00dfnahmen und Richtlinien zur Beistandsklausel vorzuschlagen, um ihre Umsetzung zu erleichtern. Damit scheint das Parlament letztlich das Vorgehen Frankreichs zu billigen oder gar zuzustimmen. Es bleibt also abzuwarten, in welche Richtung sich die europ\u00e4ische Verteidigungspolitik unter den derzeitigen chaotischen Vorzeichen entwickeln wird.<\/p>\n

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Layla Kristina Jaber ist wissenschaftliche Assistentin am Lehrstuhl f\u00fcr \u00d6ffentliches Recht und Rechtsphilosophie der Universit\u00e4t Mannheim und Doktorandin an der Universit\u00e4t Heidelberg.\u00a0Dieser Beitrag basiert in Teilen\u00a0auf einem Vortrag, den die Autorin im 11. Seminar f\u00fcr Nachwuchsforscher im \u00f6ffentlichen Recht im Rechtsvergleich in Strasbourg zu den Voraussetzungen und Rechtsfolgen der B\u00fcndnisklausel gehalten hat.<\/em><\/p>\n

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Cite as: Layla Kristina Jaber, \u201cVereint gegen den Terror? Die Anwendung der europ\u00e4ischen B\u00fcndnisklausel nach den Pariser Anschl\u00e4gen\u201d, V\u00f6lkerrechtsblog,<\/em> 2 January 2017, doi: 10.17176\/20180522-205550.<\/p>\n<\/blockquote>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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