“Brexit means Brexit!\u201c So lautete das Mantra, das von der britischen Premierministerin im Nachklang zur Brexitentscheidung immer wieder vorgetragen wurde. Das offenbarte nicht nur eine gewisse Hilflosigkeit, sondern zeigte zugleich, dass die noch von David Cameron vornehmlich aus innenpolitischen Gr\u00fcnden initiierte (unverbindliche) Volksbefragung auch aus demokratietheoretischer Sicht keine Meisterleistung war: Nicht weil das Ergebnis \u201efalsch\u201c gewesen w\u00e4re, sondern weil keine Ja-\/Nein-Frage gestellt worden war. Formal stand zwar die Entscheidung zwischen Austritt oder Verbleib auf dem Stimmzettel. Entscheidend war aber stets das \u201eWie\u201c eines m\u00f6glichen Brexit und in dieser Frage bestand weder auf Seiten der Brexiteers Einigkeit, noch h\u00e4tte man diese erst auszuhandelnden Modalit\u00e4ten zu diesem Zeitpunkt \u00fcberhaupt kennen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Ein umfangreicher Austrittsvertrag steht nun gemeinsam mit einer politischen Zukunfts-Erkl\u00e4rung zur Ratifikation im britischen Unterhaus an. Nach einer f\u00fcnft\u00e4gigen, beeindruckenden Debatte im \u201eHouse of Commons\u201c, die noch einmal belegt hat, dass die demokratische Kultur des ehemaligen Empire \u00fcberaus lebendig ist, ist aber weiterhin unklar, wie es weitergehen wird. Die Premierministerin hat die Abstimmung \u00fcber das Abkommen vertagt, um einer drohenden (krachenden?) Niederlage im Parlament (vorerst) zu entgehen.<\/p>\n
Unbeeindruckt von diesen Vorg\u00e4ngen tickt im Hintergrund freilich die \u201eBrexit-Uhr\u201c: Kommt es zu keiner anderen L\u00f6sung wird Gro\u00dfbritannien mit Ablauf des 29. M\u00e4rz 2019 die Europ\u00e4ische Union verlassen. Ein solcher Hard-Brexit wird zwar von allen Beteiligten als (euphemistisch gesprochen) ungl\u00fccklichste Option gesehen. Was aber sind die Alternativen? Und wie realistisch scheinen diese angesichts der politischen Situation in Gro\u00dfbritannien und der EU? Diese Fragen sollen im Folgenden in aller K\u00fcrze beleuchtet werden.<\/p>\n
Neuverhandlungen in Br\u00fcssel<\/strong><\/p>\n Gro\u00dfe Teile der Brexiteers wollen zwar ein Abkommen mit der EU schlie\u00dfen, allein: Nicht dieses Abkommen. Sie empfinden es in vielerlei Hinsicht als missgl\u00fcckt und pochen auf Nachverhandlungen. Ziel m\u00fcsse ein \u201ebesseres\u201c Abkommen sein, das die Souver\u00e4nit\u00e4t Gro\u00dfbritanniens wahrt und die Ziele des Austritts z\u00fcgig verwirklicht. Den von europ\u00e4ischen Spitzenpolitikern immer wieder betonten Ausschluss von Nachverhandlungen halten die Brexiteers schlicht f\u00fcr einen Bluff und appellieren hier damit zweifellos auch an das Selbstbewusstsein des Parlaments.<\/p>\n Bei n\u00e4herem Hinsehen spricht freilich wenig f\u00fcr einen solchen Bluff, auch weil die britische Verhandlungsposition tats\u00e4chlich sehr viel schw\u00e4cher ist, als Boris Johnson und andere wahrhaben wollen. Risiken im Falle eines Hard-Brexit bestehen zwar auf Seiten der EU durchaus, es kann aber kaum ein Zweifel bestehen, dass die britische Wirtschaft und Gesellschaft (!) den weit gr\u00f6\u00dferen Schaden nehmen w\u00fcrden \u2013 entsprechende Berechnungen einfach als Elemente einer politischen Verschw\u00f6rung abzutun (\u201eproject fear\u201c), erweist sich als ebenso einfach wie verfehlt.<\/p>\n Denkbar erscheint allenfalls, dass sich die EU auf eine Nachverhandlung gewisser Details einl\u00e4sst. Der Vertrag bietet bei mehr als 585 Seiten hier durchaus M\u00f6glichkeiten. Das aber ist offenkundig nichts, was die konservativen Abgeordneten umstimmen k\u00f6nnte. Wenn diese von Nachverhandlungen sprechen, geht es ihnen ja insbesondere um zwei grundlegende Fragen: Einerseits die Backstop-Regelung f\u00fcr Nordirland und andererseits die Ausgestaltung der zuk\u00fcnftigen Beziehungen. In beiden F\u00e4llen scheint es aber ausgeschlossen, dass die EU zu \u00c4nderungen bereit ist. So soll der Backstop sicherstellen, dass es zu keiner harten Grenze zwischen Nordirland und Irland kommt. Dazu ist vorgesehen, dass Gro\u00dfbritannien zun\u00e4chst als Ganzes in der Zollunion verbleibt, bis das Abkommen \u00fcber die zuk\u00fcnftigen Beziehungen in Kraft ist. Ein Enddatum ist f\u00fcr diesen Zustand nicht vorgesehen, er endet erst, wenn sich beide Seiten darauf einigen sollten. Damit hat die EU mithin eine Art Vetorecht, ein f\u00fcr die Brexiteers nicht hinzunehmender Zustand. Tats\u00e4chlich hat auch ein von der Regierung nur widerwillig ver\u00f6ffentlichtes Rechtsgutachten festgestellt, dass durch diese Bestimmung die Gefahr endloser Verhandlungen \u00fcber ein zuk\u00fcnftiges Abkommen droht. Gerade hier wird sich die EU aber schon aus R\u00fccksicht auf die Situation in Irland nicht bewegen. Hinsichtlich der politischen Absichtserkl\u00e4rung besteht eventuell gr\u00f6\u00dferer Spielraum auch auf Seiten der EU. Indes hat der zust\u00e4ndige britische Parlamentsausschuss zuletzt deutlich gemacht, was ihn an der bestehenden Erkl\u00e4rung st\u00f6rt: Sie \u201efails to offer sufficient clarity or certainty about the future\u201c. Das ist allerdings ebenso richtig wie letztlich unvermeidlich. Wenn das Parlament also Rechtssicherheit in einem erheblichen Ausma\u00df verlangt, ist das mit einer politischen Absichtserkl\u00e4rung schon im Grundsatz nicht zu haben. Dass es in den n\u00e4chsten Wochen zu signifikanten und die britischen Konservativen befriedigenden Vertrags\u00e4nderungen kommt, scheint mithin sehr unwahrscheinlich.<\/p>\n Ratifikation des bestehenden Austrittsvertrags<\/strong><\/p>\n Mit gescheiterten Nachverhandlungen kommt aber der bereits existierende Austrittsvertrag wieder ins Spiel. Die Absage der ersten Abstimmung und die versuchte Nachverhandlung k\u00f6nnten sich insofern als durchaus geschickt erweisen: Denn einerseits haben sich die Abgeordneten dadurch noch nicht formal gegen dieses Abkommen gestellt, so dass eine Zustimmung leichter fallen k\u00f6nnte. Und andererseits strafen gescheiterte Nachverhandlungen diejenigen Stimmen des Irrtums, die zuvor gro\u00dfspurig anderes behauptet hatten \u2013 wobei das auch davon abh\u00e4ngen d\u00fcrfte, inwieweit Theresa May glaubw\u00fcrdig vermitteln kann, \u201ealles\u201c in Br\u00fcssel versucht zu haben. Freilich best\u00fcnde hier unter Umst\u00e4nden auch die Gefahr einer gewissen Trotzreaktion. Das durchaus selbstbewusste britische Parlament k\u00f6nnte die Br\u00fcsseler Zur\u00fcckweisung als Affront interpretieren, aus dem sich eine \u201eJetzt-erst-recht\u201c-Haltung ergibt: Dann lieber stolz den Hard-Brexit ertragen, als sich von der EU vorschreiben zu lassen, wie man abzustimmen hat. Insofern w\u00e4re auch dieser Weg mit Risiken behaftet, die eine Eigendynamik entwickeln und geradewegs in den ungeregelten Austritt m\u00fcnden k\u00f6nnten.<\/p>\n Verl\u00e4ngerung der Verhandlungsphase<\/strong><\/p>\n In Art. 50 EUV selbst vorgesehen ist die Verl\u00e4ngerung der Verhandlungsphase. Diese setzt zwar Einstimmigkeit im Europ\u00e4ischen Rat voraus, es ist aber eher unwahrscheinlich, dass sich die Mitgliedstaaten einem entsprechenden Verlangen widersetzen w\u00fcrden. Da die Entscheidung f\u00fcr den Brexit generell bereits getroffen wurde und es allein um eine Suspendierung dieser Entscheidung geht, spricht vieles daf\u00fcr, dass die britische Regierung eine solche Verl\u00e4ngerung aus eigenem Recht (gest\u00fctzt auf die Royale Pr\u00e4rogative), also ohne das Parlament einleiten k\u00f6nnte. Allerdings hat Theresa May bereits mehrfach betont, dass an dem Austrittstermin an sich nicht zu r\u00fctteln sei. Sie k\u00f6nnte einer Verl\u00e4ngerung daher kaum ohne Gesichtsverlust zustimmen, gerade weil eine endg\u00fcltige L\u00f6sung dann nicht nur aus Sicht der Brexiteers, sondern auch der Remainer erneut in weite Ferne r\u00fccken w\u00fcrde.<\/p>\n Einseitiger R\u00fccktritt vom Brexit (und zweites Referendum)<\/strong><\/p>\n Diese letzte Option ist vom EuGH am 10.12.2018 zumindest f\u00fcr rechtlich m\u00f6glich erkl\u00e4rt worden. Danach ist es zul\u00e4ssig, das einseitig erkl\u00e4rte Austrittsverlangen ebenso einseitig bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Austrittsabkommens bzw. bis zum Ablauf der Zwei-Jahres-Frist wieder zur\u00fcckzunehmen. In der deutschen Rechtswissenschaft ist diese Entscheidung bisweilen zwar als politisch richtig, aber rechtlich wenig \u00fcberzeugend angesehen worden. Ein n\u00e4herer Blick zeigt freilich, dass diese Frage schon l\u00e4nger kontrovers diskutiert wird. Ein erheblicher Teil der Rechtswissenschaftler bejaht dabei eine einseitige R\u00fccknehmbarkeit des Austrittsverlangens, wie eine Studie aus dem Jahre 2017\u00a0<\/a>belegt. Mit dem Vorwurf eines rein politischen Urteils an den EuGH sollte man daher zumindest vorsichtig sein \u2013 zumal in diesem Fall das Plenum des Gerichts, also alle 28 Richterinnen und Richter, die Frage entschieden haben.<\/p>\n Entscheidend ist vorliegend jedoch, ob sich die rechtliche M\u00f6glichkeit nunmehr auch als eine realistische politische Option darstellt. Noch vor wenigen Monaten h\u00e4tte man diese Frage verneinen m\u00fcssen und auch aktuell erscheint es unwahrscheinlich, dass Gro\u00dfbritannien ohne Weiteres die R\u00fccknahme erkl\u00e4rt. Ohnehin d\u00fcrfte hier wiederum das Parlament zu involvieren sein. Die Regierung k\u00f6nnte diese Entscheidung also nicht aus eigenem Recht treffen, was man hier zumindest mit dem actus contrarius-Gedanken begr\u00fcnden k\u00f6nnte.<\/p>\n Politisch denkbar w\u00e4re eine solche R\u00fccknahme, sofern ihr ein zweites Referendum vorangegangen w\u00e4re. Ein solches zweites Referendum wurde von der Regierung bisher stets mit dem Verweis abgelehnt, dass der Wille des Volkes mit dem ersten Referendum feststehe. Insofern zeigt sich beim Brexit ein generelles Problem von Volksbefragungen: Obwohl n\u00e4mlich die Reversibilit\u00e4t von Entscheidungen geradezu ein Wesensmerkmal demokratischer Entscheidungen darstellt, f\u00e4llt sie bei Volksbeteiligungen schwer. Da mit dem Volk das Legitimit\u00e4tsendsubjekt bereits direkt beteiligt wird, wirkt jede erneute Befragung unn\u00f6tig oder sogar fragw\u00fcrdig. Einer zweiten Abstimmung haftet damit stets der Vorwurf an, allein deshalb zu erfolgen, weil das Parlament mit der ersten Antwort des Volkes nicht zufrieden war.<\/p>\n Gerade im Falle des Brexit sprechen allerdings zwei Gr\u00fcnde f\u00fcr die erneute Befassung des Volkes: Erstens ist erst seit dem Austrittsabkommen klar, was mit Brexit tats\u00e4chlich gemeint ist. Streng genommen findet damit keine zweite, sondern eine erste Abstimmung zur Frage eines konkretisierten Austritts statt. Und zweitens haben erst die letzten zwei Jahre und die damit einhergehenden Verhandlungen zeigen k\u00f6nnen, welche Konsequenzen mit einem Brexit insgesamt verbunden sind. Damit soll keineswegs insinuiert werden, dass die Teilnehmer der ersten Abstimmung s\u00e4mtlich uninformiert oder intellektuell nicht in der Lage waren, diese Auswirkungen zu erkennen. Richtigerweise konnte niemand s\u00e4mtliche Konsequenzen vorhersehen. Gleichwohl ist fraglich, ob es zu einem zweiten Referendum kommen wird. Zu beachten ist zudem, dass der Ausgang eines solchen Referendums keineswegs klar ist. Die britische Gesellschaft scheint gespaltener denn je. Ob sich mit einem Referendum diese Spaltung \u00fcberwinden lie\u00dfe ist \u2013 gerade bei einem sehr knappen Ausgang \u2013 ungewiss.<\/p>\n Und nun?<\/strong><\/p>\n Die hier skizzierten Optionen sind bislang nur Gedankenspiele eines externen Beobachters. Viel wird auch davon abh\u00e4ngen, ob Theresa May als bisherige Premierministerin \u00fcberhaupt im Amt verbleibt. Am Ende k\u00f6nnte mit einem neuen Premierminister und eventuell vorgezogenen Neuwahlen mithin alles auch ganz anders kommen. Wir werden weiterhin abwarten m\u00fcssen.<\/p>\n <\/p>\n