Die \u00f6sterreichische Bundesregierung hat bekanntgegeben, dem globalen Migrationspakt fernzubleiben. Ein Schritt, der in Deutschland von der AfD bejubelt wurde. Woher kommt die Skepsis? Fest steht: Um den Text ranken sich zahlreiche Mythen, aber auch Missverst\u00e4ndnisse. Grund genug, einige davon aufzukl\u00e4ren.<\/p>\n
Die Debatte rund um den globalen Migrationspakt ist \u2013 wohl unvermeidlich bei diesem Thema \u2013 von Emotionen und Missverst\u00e4ndnissen gepr\u00e4gt. Gibt man auf Youtube \u201eglobaler Migrationspakt\u201c ein, werden Videos mit Titeln wie \u201eGlobaler Migrationspakt der UNO zur Vernichtung aller V\u00f6lker\u201c oder \u201eUNO-Migrationspakt \u2013 eine Gefahr f\u00fcr die ganze Welt\u201c vorgeschlagen. In \u00d6sterreich hat die FP\u00d6 dagegen mobilisiert, in Deutschland die AfD. Umso wichtiger, sich den Text und seine v\u00f6lkerrechtliche Bedeutung genauer anzusehen.<\/p>\n
Der globale Migrationspakt ist kein Vertrag<\/strong><\/p>\n Immer wieder \u2013 so etwa auch in der Stellungnahme des \u00f6sterreichischen Vizekanzlers Heinz-Christian\u00a0 Strache anl\u00e4sslich des \u00f6sterreichischen R\u00fcckzugs<\/a> \u2013 ist von \u201eUnterzeichnung\u201c, \u201eUnterschrift\u201c oder \u201ein Kraft treten\u201c die Rede. Also Begriffe, die man aus dem Vertragsrecht kennt.<\/p>\n Nur: Der globale Migrationspakt ist kein Vertrag<\/em>. Vielmehr handelt es sich, wie auch seine Pr\u00e4ambel klarstellt, um einen \u201erechtlich nicht bindenden Kooperationsrahmen\u201c, mit dem die internationale Zusammenarbeit gef\u00f6rdert werden soll. Gleichzeitig spricht er davon, die \u201eSouver\u00e4nit\u00e4t der Staaten und ihre v\u00f6lkerrechtlichen Pflichten\u201c zu wahren (die \u00dcbersetzung des deutschen \u00dcbersetzungsdiensts ist hier<\/a> zu finden).<\/p>\n Es gibt es auch keine Unterzeichnung und auch keine sp\u00e4tere Ratifikation. Vielmehr wird der globale Migrationspakt nach Auskunft des schweizerischen Au\u00dfenministeriums per Akklamation angenommen, also ohne Stimmabgabe: Die anwesenden Staatenvertreter werden in Marokko am 10 und 11. Dezember im Rahmen einer Plenardebatte ihre \u201epolitische<\/em> Verpflichtung\u201c bekr\u00e4ftigen<\/a>. Mitunter werden sie dabei auch die Gelegenheit nutzen, um Kritikpunkte zu \u00e4u\u00dfern oder klarzustellen, mit einzelnen Punkten nicht einverstanden zu sein. Sp\u00e4ter folgt eine Resolution der UN-Generalversammlung, 2022 werden die jeweiligen Fortschritte im Rahmen einer \u201ereview conference\u201c evaluiert.<\/p>\n Der globale Migrationspakt ist nicht verbindlich<\/strong><\/p>\n Wie bereits festgestellt, betont der globale Migrationspakt selbst ausdr\u00fccklich, dass er nicht verbindlich ist. Gleichzeitig kommt das Wort \u201everpflichten\u201c im Text 45 Mal vor, weitere 41 Mal ist von \u201eVerpflichtung\u201c beziehungsweise von \u201eVerpflichtungen\u201c die Rede.<\/p>\n Wie passt das zusammen? Nun, es handelt sich hierbei um Absichtserkl\u00e4rungen<\/em>. Wenn Staaten diesen nicht nachkommen, gibt es keine Rechtsfolgen, sie k\u00f6nnen auch nicht eingefordert beziehungsweise eingeklagt werden.<\/p>\n V\u00f6lkergewohnheitsrecht?<\/strong><\/p>\n Dennoch wurde immer wieder die Sorge ge\u00e4u\u00dfert, dass der globale Migrationspakt durch die v\u00f6lkergewohnheitsrechtliche Hintert\u00fcr verbindlich werden k\u00f6nnte. Die \u00f6sterreichische Bundesregierung hat daher ausdr\u00fccklich festgehalten, bei der allf\u00e4lligen Entstehung von V\u00f6lkergewohnheitsrecht als \u201epersistent objector\u201c nicht gebunden sein zu wollen<\/a>.<\/p>\n Dazu ist zweierlei anzumerken: Zum einen deutet derzeit nichts auf die Entstehung von V\u00f6lkergewohnheitsrecht hin, zumal der Migrationspakt \u201edas souver\u00e4ne Recht der Staaten, ihre nationale Migrationspolitik selbst zu bestimmen\u201c betont (dazu unten mehr).<\/p>\n Zweitens ist die Rechtsfigur des \u201epersistent objector\u201c selbst \u00e4u\u00dferst strittig. Obwohl der Internationale Gerichtshof zwei Mal darauf Bezug genommen hat, sollte man nicht vergessen, dass es sich in beiden F\u00e4llen um ein obiter dictum<\/em> handelte. Bislang hat noch kein internationales Gericht oder Tribunal eine Berufung auf den Status als persistent objector akzeptiert \u2013 mit gutem Grund, st\u00f6\u00dft dieser Gedanke sich doch mit der Einheit des V\u00f6lkergewohnheitsrechts und seinem nonkonsensualen Charakter.<\/p>\n Eine \u00e4hnliche Sorge bezieht sich darauf, dass sich innerstaatliche Gerichte trotz der fehlenden Bindungswirkung auf den globalen Migrationspakt berufen k\u00f6nnten. Auch hier erscheint eine Klarstellung angebracht: Zwar erw\u00e4hnen Gerichte durchaus manchmal nicht-verbindliche Dokumente. Allerdings bilden diese niemals die einzige Grundlage, sondern eher eine zus\u00e4tzliche Begr\u00fcndung, die keine eigenst\u00e4ndige rechtliche Bedeutung genie\u00dft. Sollte sich ein Gericht auf den globalen Migrationspakt berufen wollen, braucht es zus\u00e4tzlich eine konkrete innerstaatliche oder v\u00f6lkerrechtliche Verpflichtung.<\/p>\n Wieso macht man das \u00fcberhaupt?<\/strong><\/p>\n Immer wieder wird daher die Frage in den Raum gestellt, wieso man ein derartiges unverbindliches Dokument dann \u00fcberhaupt verabschiedet. Beziehungsweise wo das Problem darin liegt, wenn man sich nicht beteiligt.<\/p>\n Der globale Migrationspakt ist ein klassisches \u201esoft law\u201c-Instrument, wie man es insbesondere aus dem internationalen Umweltrecht kennt. Soll hei\u00dfen: Es ist zwar kein Recht, aber immer noch mehr als nichts. Immerhin war es das erste Mal, dass die UN-Mitglieder zusammengekommen sind, um einen gemeinsamen Nenner in Sachen Migration zu finden<\/a>. Nach der Annahme in Marokko wird es auch eine Resolution der UN-Generalversammlung dazu geben. Ein Vertrag ist (derzeit) jedoch nicht geplant.<\/p>\n Wieso redet man erst jetzt davon?<\/strong><\/p>\n Ein weiterer Vorwurf bezieht sich darauf, dass man den Vertrag \u201eam Volk vorbeischmuggeln\u201c wolle. Die Verhandlungen f\u00fcr den Vertrag wurden in der Tat schon vor L\u00e4ngerem begonnen (genau genommen gab die New Yorker Erkl\u00e4rung f\u00fcr Fl\u00fcchtlinge und Migranten<\/a> vom September 2016 den Startschuss), allerdings erst auf Beamtenebene. Dabei konnten sich alle f\u00fcr Migrationsfragen relevanten Ministerien (vom Sozial- \u00fcber das Wirtschafts- bis hin zum Innen- und Au\u00dfenministerium) einbringen. Allerdings haben die beiden Verhandlungsf\u00fchrer Mexiko und die Schweiz den Text erst im Juli dieses Jahres vorgelegt. Die Debatte kommt damit in der Tat etwas sp\u00e4t \u2013 ein bereits aus anderen Verhandlungen (man denke an CETA) bekanntes Ph\u00e4nomen, das wohl auch daran liegt, dass es oft eine gewisse Zeit braucht, bis politische Gruppen das Thema f\u00fcr sich entdecken.<\/p>\n Was steht drin?<\/strong><\/p>\n Der globale Migrationspakt beinhaltet 23 Ziele f\u00fcr eine \u201esichere, geordnete und regul\u00e4re Migration\u201c, darunter<\/p>\n Ziele, die nun eine emotionale Debatte ausgel\u00f6st haben. Die \u00f6sterreichische Bundesregierung hat gleich 17 Punkte zur\u00fcckgewiesen<\/a>, die AfD fordert, dass Deutschland nachziehen solle. Die Kritik bezieht sich auf den Anspruch, \u201eden Gesamtnutzen von Migration zu optimieren\u201c und auf einzelne Punkte.<\/p>\n Was ist Migration?<\/strong><\/p>\n So hat die \u00f6sterreichische Regierungserkl\u00e4rung oder der ungarische Au\u00dfenminister ausdr\u00fccklich darauf verwiesen, das positive Migrationsverst\u00e4ndnis des Pakts nicht zu teilen<\/a>.\u00a0 Vereinfacht ausgedr\u00fcckt scheinen beide Regierungen darauf abzustellen, dass es nun einmal einen gewaltigen Unterscheid ausmacht, ob man dabei das gezielte Anwerben von Schl\u00fcsselarbeitskr\u00e4ften meint (wie sie etwa Kanada oder Australien betreiben) oder die Einwanderung weniger gut ausgebildeter junger M\u00e4nner. Besonders oft wird hier auf den \u201eyouth-bulge\u201c<\/a> verwiesen; aufgrund der hohen Zahl junger perspektivenloser M\u00e4nner in \u00e4rmeren L\u00e4ndern mit hohem Bev\u00f6lkerungswachstum wird die Migration daher weiter zunehmen. Was als einer der Hauptgr\u00fcnde daf\u00fcr gilt, wieso es hier globale Zusammenarbeit braucht.<\/p>\n Mehr regul\u00e4re Migration<\/strong><\/p>\n Ein damit zusammenh\u00e4ngender strittiger Punkt betrifft die \u201eVerbesserung der Verf\u00fcgbarkeit und Flexibilit\u00e4t f\u00fcr eine regul\u00e4re Migration\u201c. Ein Ziel, das sich unterschiedlich auslegen l\u00e4sst, zumal der Pakt ganz allgemein das souver\u00e4ne Vorrecht betont, Migration selbst zu regeln. Gleichzeitig verweist er auf die demographischen Notwendigkeiten in den vielfach \u00fcberalterten Gesellschaften vieler Ziell\u00e4nder. So gesehen geht es nicht unbedingt pauschal um mehr<\/em>, sondern um eine den Bed\u00fcrfnissen der jeweiligen Arbeitsm\u00e4rkte entsprechende \u2013 eben geordnete \u2013 Migration.<\/p>\n Ein Menschenrecht auf Migration verbirgt sich dahinter jedenfalls nicht, zumal es bis heute und damit fast 70 Jahre seit der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention nicht einmal ein allgemein anerkanntes (Menschen-)Recht auf Asylgew\u00e4hrung gibt. \u00a0Angesichts der weltweit eine zunehmenden Skepsis gegen\u00fcber Migranten und Fl\u00fcchtlingen<\/a> scheint ein solches auch langfristig eher unwahrscheinlich.<\/p>\n Zug\u00e4nge zu Sozialsystemen<\/strong><\/p>\n Ebenso h\u00e4ufig sto\u00dfen viele Kritiker sich daran, dass Arbeitsmigranten der Zugang zu den jeweiligen Sozialsystemen gew\u00e4hrleistet werden soll (Ziel 22 des globalen Migrationspakts). Dabei wird bisweilen \u00fcbersehen, dass es sich um einen globalen<\/em> Migrationspakt handelt, er also auch Ziell\u00e4nder mit hohen H\u00fcrden f\u00fcr den Zugang zu ihren Sozialsystemen erfasst. Innerhalb der EU fordert Richtlinie 2000\/43\/EG \u2013 Anwendung der Gleichbehandlung ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft<\/a> f\u00fcr Nicht-EU-B\u00fcrger \u2013 jedenfalls schon jetzt eine Anwendung des Diskriminierungsverbots im Zusammenhang mit Sozialleistungen.<\/p>\n Beseitigung von Diskriminierung und F\u00f6rderung eines faktenbasierten Diskurses \u00fcber Migration<\/strong><\/p>\n Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die in dem Pakt enthaltene Absichtserkl\u00e4rung, \u201emit allen Teilen der Gesellschaft einen offenen und auf nachweisbaren Fakten beruhenden \u00f6ffentlichen Diskurs zu f\u00f6rdern, der zu einer realistischeren, humaneren und konstruktiveren Wahrnehmung von Migration und Migranten f\u00fchrt\u201c. Ebenso sollen \u201eHassstraftaten\u201c und Hetze entsprechend bestraft werden.<\/p>\n Manche bef\u00fcrchten hier gezielte Beeinflussung der Medien oder gar Propaganda und Zensur. Allerdings betont der Pakt in diesem Zusammenhang auch die \u201evolle Achtung der Medienfreiheit\u201c und spricht davon, \u201eim Einklang mit dem V\u00f6lkerrecht das Recht der freien Meinungs\u00e4u\u00dferung zu sch\u00fctzen, in der Erkenntnis, dass eine offene und freie Debatte zu einem umfassenden Verst\u00e4ndnis aller Aspekte der Migration beitr\u00e4gt\u201c.<\/p>\n So gesehen beinhaltet dieser Passus keine \u00fcber die bereits bestehende Gesetzeslage oder diverse Anstrengungen gegen Rassismus hinausgehenden Verpflichtungen. Was freilich nichts daran \u00e4ndert, dass auch er das vielerorts beobachtbare \u2013 erst vor Kurzem hat der EGMR entschieden, dass eine geringe Strafe aufgrund der Herabw\u00fcrdigung des Propheten Mohammed nicht gegen die Meinungsfreiheit verst\u00f6\u00dft \u2013 Spannungsfeld zwischen Rassismus und den Grenzen der Meinungsfreiheit nicht aufl\u00f6sen wird.<\/p>\n Besser als nichts? Der globale Migrationspakt polarisiert alleine seines Themas wegen: Migration ist nun einmal die<\/em> zentrale Frage unserer Zeit. Es w\u00e4re jedoch verk\u00fcrzt, hier aufzuh\u00f6ren. Der globale Migrationspakt beinhaltet in der Tat einige strittige Punkte. Was freilich in der Natur der Sache liegt: Bei 190 beteiligten Staaten prallen unterschiedliche Interessenlagen aufeinander. Das Endergebnis ist ein Konvolut, das kaum jemanden zu hundert Prozent \u00a0zufrieden zu stellen scheint. Dabei sollte man allerdings nicht jene Punkte vergessen, die den reicheren Ziell\u00e4ndern ein besonderes Anliegen sind: Von der Zusammenarbeit bei der R\u00fcckf\u00fchrung und beim Grenzmanagement bis hin zur Bek\u00e4mpfung des Schlepperwesens. Ob diese Punkte sich ohne Zugest\u00e4ndnisse in anderen Fragen verwirklichen lie\u00dfe, l\u00e4sst sich nur schwer sagen.<\/p>\n <\/p>\n Ralph Janik ist externer Lehrbeauftragter an der Universit\u00e4t Wien (Rechtswissenschaftliche Fakult\u00e4t sowie an der Fakult\u00e4t f\u00fcr Wirtschaftswissenschaften) und Adjunct Professor an der Webster Private University Vienna.<\/em><\/p>\n <\/p>\n\n