{"id":3906,"date":"2018-08-03T00:00:00","date_gmt":"2018-08-03T09:11:25","guid":{"rendered":"https:\/\/staging.voelkerrechtsblog.org\/articles\/extraterritoriale-regulierung-als-staatenpflicht\/"},"modified":"2020-12-09T13:10:06","modified_gmt":"2020-12-09T12:10:06","slug":"extraterritoriale-regulierung-als-staatenpflicht","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/extraterritoriale-regulierung-als-staatenpflicht\/","title":{"rendered":"Extraterritoriale Regulierung als Staatenpflicht"},"content":{"rendered":"

Kontext<\/strong><\/p>\n

Zwei Aspekte des von der zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe im September 2017 vorgelegten Diskussionspapiers<\/a>, das die Grundlage des gegenw\u00e4rtigen Tauziehens um eine verbindliche internationale Regelung der Unternehmensverantwortung f\u00fcr Menschenrechte bildet, sind aus der Perspektive des extraterritorialen Menschenrechtsschutzes von besonderer Relevanz.<\/p>\n

Erstens kn\u00fcpft das Diskussionspapier den r\u00e4umlichen Anwendungsbereich des anvisierten Instruments an Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen, die auf dem Territorium und\/oder innerhalb des Kompetenzbereichs (\u201ejurisdiction\u201c) des relevanten Staates stattfinden. Ein vergleichbarer Ansatz findet sich schon in den VN Leitprinzipien<\/a>, f\u00fchrt jedoch dort zu einer Verneinung extraterritorialer positiver Schutzpflichten des Staates: \u201eGegenw\u00e4rtig verpflichten die Menschenrechte Staaten grunds\u00e4tzlich nicht, die extraterritorialen T\u00e4tigkeiten in ihrem Hoheitsgebiet ans\u00e4ssiger und\/oder ihrer Jurisdiktion understehender Unternehmen zu regulieren\u201c (VN Leitprinzipien, para 2). Dieses Ergebnis l\u00e4\u00dft sich aus den folgenden Erw\u00e4gungen herleiten. Zum einen wird generell vertreten, dass positive Schutzpflichten des Staates, die Menschenrechte im Verh\u00e4ltnis zwischen privaten Akteuren zu sch\u00fctzen, Kontrolle \u00fcber (den Teil des) Territoriums voraussetzen, in dem die Menschenrechtsverletzung stattfindet. Zum anderen unterscheidet das V\u00f6lkerrecht traditionell zwischen \u201eterritorialem\u201c und \u201eextraterritorialem\u201c Menschenrechtsschutz auf Grundlage des Aufenthaltsorts des Opfers von Menschenrechtsverletzungen im Verh\u00e4ltnis zu dem zu verpflichtenden Staat. Da in den f\u00fcr den Bereich Wirtschaft und Menschenrechte relevanten Konstellationen die Herkunftsstaaten global operierender Unternehmen keine Kontrolle \u00fcber fremdes Territorium aus\u00fcben, f\u00fchrt dieser Ansatz regelm\u00e4\u00dfig zu einer Verneinung extraterritorialer Schutzpflichten gegen\u00fcber Opfern von Menschenrechtsverletzungen in den Empf\u00e4ngerl\u00e4ndern ausl\u00e4ndischer Investitionen.<\/p>\n

Hier geht das Diskussionspaper jedoch, zweitens, einen anderen Weg. Der r\u00e4umliche Anwendungsbereich staatlicher Schutzpflichten wird nicht mit Bezug auf den Aufenthaltsort des Opfers sondern mit Bezug auf den Standort \/ das Domizil des Unternehmens begr\u00fcndet. Unternehmen \u201eunder the jurisdiction of the State Party could be understood as any [corporation] which has its centre of activity, is registered or domiciled, or is headquartered or has substantial activities in the State concerned, or whose parent or controlling company presents such a connection to the State concerned\u201c (Diskussionspapier, S. 11). Dieser Ansatz \u2013 der sich schon in den Maastricht Prinzipien<\/a> und bei den VN Vertragsorganen<\/a> findet (mehr dazu hier<\/a>)\u2013 weist Parallelen mit dem internationalen Privatrecht auf (etwa der Br\u00fcssel I Verordnung<\/a>), das den Zust\u00e4ndigkeitsbereich nationaler Gerichte auf Grundlage eines Nexus mit der die Verletzung verursachenden Partei bestimmt. Angewandt auf staatliche Schutzpflichten wird hier letztlich abgestellt auf die rechtliche und faktische Kontrolle, die ein Staat \u00fcber in seinem Hoheitsgebiet operierende (Teile von) Unternehmen aus\u00fcbt oder aus\u00fcben kann. Insoweit als Staaten verpflichtet werden sollen, \u00fcber das in ihrem Hoheitsgebiet operierende Unternehmen Einflu\u00df auf den gesamten Unternehmenskonzern und dessen globale Lieferketten zu nehmen, f\u00fchrt dies zu einer erheblichen Ausweitung des extraterritorialen Menschenrechtsschutzes zugunsten von Opfern in Drittstaaten unternehmerischer T\u00e4tigkeit.<\/p>\n

Konflikte<\/strong><\/p>\n

Gegner einer international verbindlichen Regelung extraterritorialer Schutzpfichten \u2013 darunter auch die Europ\u00e4ische Union und der ehemalige VN Sonderbeauftragte John Ruggie \u2013 warnen unerm\u00fcdlich vor der Gefahr damit verbundener politischer Konflikte, die den 2011 mit den VN Leitprinzipien erzielten globalen Konsens zu Wirtschaft und Menschenrechten unterminieren k\u00f6nnten. Diese Bef\u00fcrchtungen sind gr\u00f6\u00dftenteils historisch motiviert (die beliebte Saga der 2004 gescheiterten Norms on the Responsibilites of Transnational Corporations and Other Business Entities with Regard to Human Rights<\/a>), k\u00f6nnten sich aber dank des Verhandlungs(un)geschicks der westlichen Staatengemeinschaft noch als selbsterf\u00fcllende Prophezeiung erweisen. Aus rechtlicher Perspektive jedenfalls erweisen sich die erhobenen Bedenken als wenig \u00fcberzeugend.<\/p>\n

Zum einen hat der ehemalige VN Sonderbeauftragte f\u00fcr Wirtschaft und Menschenrechte John Ruggie mehrfach auf die Bedeutung sogenannter innerstaatlicher Ma\u00dfnahmen mit extraterritorialem Effekt (\u201edomestic measures with extraterritorial implications<\/a>\u201c) hingewiesen, die Unternehmen \u00fcber Staatsgrenzen hinaus zur Einhaltung der Menschenrechte verpflichten sollen. Solche Ma\u00dfnahmen erscheinen aus v\u00f6lkerrechtlicher Perspektive weit weniger problematisch als \u201ejurisdiction exercised directly in relation to actors or activities overseas\u201c, da hier der territoriale Nexus des Unternehmens zum Herkunftsstaat als Grundlage der Regulierung dient, \u201eeven though [such measures] may have extraterritorial implications\u201c (para 48). Das von der zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe vorgelegte Diskussionspapier folgt also im Prinzip demselben Ansatz, der auch den VN Leitprinzipien zugrundelegt \u2013 oft als \u201eparent-based\u201c oder \u201ehome-state\u201c Regulierung bezeichnet. Der Unterschied besteht allein darin, dass auf Grundlage der kompetenzrechtlichen Zul\u00e4ssigkeit innerstaatlicher Ma\u00dfnahmen mit extraterritorialem Effekt eine entsprechende staatliche Schutzpflicht konstruiert wird.<\/p>\n

Zum anderen ist der h\u00e4ufig ge\u00e4u\u00dferte Vorwurf, extraterritoriale Regulierung w\u00fcrde in unzul\u00e4ssiger Weise in die Hoheitsrechte von Drittstaaten eingreifen, in seiner Pauschalit\u00e4t irref\u00fchrend und falsch. In global vernetzten Wirtschaftsr\u00e4umen sind extraterritoriale Auswirkungen nationalstaatlicher Regulierung an der Tagesordnung. So haben etwa \u2013 um ein aktuelles Beispiel<\/a> zu nennen \u2013 deutsche Unternehmen im Zuge der Umsetzung der neuen EU Datenschutzverordnung begonnen, von Zulieferern und Vertragspartnern in Drittstaaten der Verordnung vergleichbare Standards zum Datenschutz zu verlangen. Ein derartiger \u201eExport\u201c staatlicher Rechtsnormen durch private Unternehmen f\u00fchrt in der Regel nicht zu internationalen Konflikten, obwohl er sich au\u00dferhalb der traditionellen Rechtssetzungsinstrumente des V\u00f6lkerrechts vollzieht. In bestimmten Rechtsbereichen, wie etwa dem Wettbewerbsrecht oder der Korruptionsbek\u00e4mpfung, haben sich Staaten zudem schon lange \u00fcber den Einsatz extraterritorialer Regulierung verst\u00e4ndigt. Nur gilt dies \u2013 wie eine von dem ehemaligen VN Sonderbeauftragten in Auftrag gegebene Studie<\/a> zeigt \u2013 eben (noch) nicht f\u00fcr den Bereich Wirtschaft und Menschenrechte. Wiederum erscheint das Problem weniger die Zul\u00e4ssigkeit extraterritorialer Regulierung per se<\/em>, sondern deren selektiver Einsatz in (wirtschaftsnahen) Rechts- und Politikfeldern.<\/p>\n

Komplementarit\u00e4t<\/strong><\/p>\n

Mittlerweile ist weitgehend unbestritten, dass die Werthaftigkeit des 2011 erzielten globalen Konsenses zu Wirtschaft und Menschenrechten an der effektiven Implementierung der VN Leitprinzipien gemessen werden muss. In diesem Zusammenhang weisen Bef\u00fcrworter eines internationalen Vertrages zu Wirtschaft und Menschenrechten gerne auf die rechtlich unverbindliche Natur der VN Leitprinzipien hin. Hierbei wird oft \u00fcbersehen<\/a>, dass eine effektive Implementierung der Leitprinzipien von Seiten des Staates rechtlich verbindliche Ma\u00dfnahmen zur Unternehmensregulierung fordert, die sich auch auf Unternehmenst\u00e4tigkeiten au\u00dferhalb des staatlichen Hoheitsgebiets erstrecken. Nichts anderes ergibt sich aus der von der VN Arbeitsgruppe zu Wirtschaft und Menschenrechten ver\u00f6ffentlichten Anleitung<\/a> zur Ausarbeitung nationaler Aktionspl\u00e4ne zu Menschenrechtsschutz und Unternehmensverantwortung. Territoriale Regulierung st\u00f6\u00dft in globalen M\u00e4rkten schnell an ihre Grenzen \u2013 nicht zuletzt dort, wo (wie etwa bei der Besteuerung von Unternehmensgewinnen) global operierende Unternehmen von Regelungsl\u00fccken, die sich aus kollektiven Handlungsproblemen auf zwischenstaatlicher Ebene ergeben, profitieren (\u201efree riding\u201c).<\/p>\n

W\u00e4hrend hier zum Beispiel im Bereich der Regulierung unternehmerischer Offenlegungspflichten auf europ\u00e4ischer Ebene Fortschritte<\/a> zu verzeichnen sind, werden die vorliegenden Nationalen Aktionspl\u00e4ne den Anforderungen der VN Leitprinzipien nicht gerecht<\/a>, was auch f\u00fcr Deutschland<\/a> gilt. Die \u00fcberwiegend ablehnende Haltung gegen\u00fcber Regulierungstrumenten mit extraterritorialem Effekt steht im Widerspruch zur Tendenz der europ\u00e4ischen Nationalen Aktionspl\u00e4ne, unternehmensbezogene Menschenrechtsverletzungen \u00fcberwiegend in den Empf\u00e4ngerl\u00e4ndern europ\u00e4ischer Investitionen zu verorten. Begr\u00fcndet wird diese ablehnende Haltung h\u00e4ufig mit Hinweis auf die vorherrschende Rechtsunsicherheit im Bereich extraterritorialer Regulierung, den Schutz der souver\u00e4nen Hoheitsrechte von Drittstaaten, und die Wettbewerbsf\u00e4higkeit heimischer Unternehmen (der Elefant im Raum seufzt …). Alle drei Problembereiche w\u00fcrden von einer international einheitlichen und verbindlichen Vereinbarung \u00fcber die Grundlagen und Grenzen extraterritorialer Menschenrechtsverpflichtungen profitieren. Aus der Perspektive der internationalen Staatengemeinschaft w\u00fcrde der unilaterale Einsatz extraterritorialer Regulierung, wie er sich derzeit in der st\u00fcckwerkhaften Implementierung der VN Leitprinzipien abzeichnet (in Gro\u00dfbritannien<\/a> zur globalen Bek\u00e4mpfung moderner Sklaverei, in Frankreich<\/a> zur Verbesserung unternehmerischer due diligence <\/em>in globalen Lieferketten, etc.), auf eine multilaterale rechtliche Grundlage gestellt. Auch europ\u00e4ische Unternehmen w\u00fcrden von dem so entstehenden (und so oft beschworenen) global level playing field<\/em> profitieren, und s\u00e4hen sich nicht l\u00e4nger dem Vorwurf ausgesetzt, ihre Wettbewerbsvorteile durch die \u201eAusbeutung\u201c niedriger menschenrechtlicher Schutzstandards in den Empf\u00e4ngerl\u00e4ndern europ\u00e4ischer Investitionen zu erkaufen.<\/p>\n

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Daniel Augenstein<\/a> ist Associate Professor am Department for European and International Public Law der Universt\u00e4t Tilburg.<\/em><\/p>\n

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Cite as: Daniel Augenstein, “Extraterritoriale Regulierung als Staatenpflicht: Kontext, Konflikte und Komplementarit\u00e4t”, V\u00f6lkerrechtsblog<\/em>, 3. August 2018, doi:\u00a010.17176\/20181005-172854-0.<\/a><\/p><\/blockquote>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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