In diesem Beitrag pl\u00e4diere ich daf\u00fcr, dass sich V\u00f6lkerrechtler*innen mit Unterlassungen von nationalen Gesetzgebern befassen sollten. Zweck des kurzen Textes ist die Begr\u00fcndung f\u00fcr eine rechtsdogmatische, -theoretische und -soziologische Auseinandersetzung mit Situationen, in denen V\u00f6lkerrecht gesetzgeberische Ma\u00dfnahmen vorgibt, die angesprochenen Legislatoren in den Vertragsstaaten aber mit den Schultern zucken.<\/p>\n
Warum sollten Unterlassungen der nationalen Legislativen V\u00f6lkerrechtler*innen besch\u00e4ftigen?<\/p>\n
Seit dem Zweiten Weltkrieg hat die Zahl der v\u00f6lkerrechtlichen Normen unzweifelhaft zugenommen. Ebenso ist unbestritten, dass die Abwesenheit einer fehlenden zentralen v\u00f6lkerrechtlichen Rechtsdurchsetzungsinstanz bedeutet, dass die nationalen Rechtssysteme auch ein Vierteljahrhundert nach dem proklamierten Ende der Geschichte<\/a> und der Hoffnung, dass ideologische Differenzen nach dem Kalten Krieg internationale Mechanismen weniger stark pr\u00e4gen w\u00fcrden, weiterhin den L\u00f6wenanteil der konkreten Durchsetzung des V\u00f6lkerrechts \u00fcbernehmen. Zu Recht haben sich Forscher*innen in den letzten zehn Jahren eingehend mit dem Zusammenspiel zwischen V\u00f6lkerrecht und nationalen Gerichten<\/a> befasst. Die Interaktion zwischen V\u00f6lkerrecht und den nationalen Gesetzgebungsprozessen hat jedoch noch nicht die verdiente Aufmerksamkeit erhalten.<\/p>\n <\/p>\n Gesetzgebungsauftr\u00e4ge im V\u00f6lkerrecht<\/strong><\/p>\n Gesetzgebung ist ein zentrales Mittel, um v\u00f6lkerrechtliche Zielsetzungen in konkrete Realit\u00e4ten zu \u00fcbersetzen. So sehen zahlreiche v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge verpflichtend vor, dass die Vertragsstaaten gesetzgeberische Massnahmen zu treffen haben, um die Ziele eines \u00dcbereinkommens zu erreichen. Solche Bestimmungen sind weit verbreitet \u2013 sei es im Bereiche des internationalen Menschenrechtsschutzes, der transnationalen Verbrechungsbek\u00e4mpfung, des Umweltv\u00f6lkerrechts oder der Regulierung von wirtschaftlichen Aktivit\u00e4ten. In vielen F\u00e4llen reagiert der nationale Gesetzgeber auf solche v\u00f6lkerrechtlichen Vorgaben auch tats\u00e4chlich mit Anpassungen im Landesrecht. Aber nicht immer.<\/p>\n Die Uno-Konvention \u00fcber die Rechte von Menschen mit Behinderungen (BehiK)<\/a> ist nur eines von vielen Beispielen von Staatsvertr\u00e4gen mit teilweise pr\u00e4zise formulierten Gesetzgebungsauftr\u00e4gen. Die BehiK ist f\u00fcr die Schweiz am 15. Mai 2014 in Kraft getreten (f\u00fcr Deutschland am 24.2.2009 und f\u00fcr \u00d6sterreich am 26.9.2008). Vor der Ratifizierung hat die Eidgenossenschaft in einem Gutachten<\/a> abkl\u00e4ren lassen, inwiefern die schweizerische Rechtslage in einigen ausgew\u00e4hlten Teilbereichen bereits der Konvention entspricht. Das Gutachten kam zum Schluss, dass die BehiK in mehreren der ausgew\u00e4hlten Teilbereiche zus\u00e4tzliche gesetzgeberische Massnahmen verlangt, bevor die Schweiz der Konvention vollst\u00e4ndig gerecht werden kann (so z.B. in Bezug auf die Vorgabe zum Diskriminierungsschutz in privatwirtschaftlichen Arbeitsverh\u00e4ltnissen, Art. 27 lit. a der BehiK, welche ein Verbot der Diskriminierung in allen Bereichen des Berufslebens fordert und damit klar \u00fcber das bestehende schweizerische Recht hinaus geht). Der Bundesrat schl\u00e4gt in seiner Botschaft zur Ratifikation<\/a> jedoch keinerlei gesetzgeberische Massnahmen vor. Auch bei den gesetzgeberischen Organen der verschiedenen Stufen zeichnet sich kein Impetus f\u00fcr gesetzgeberische T\u00e4tigkeit gest\u00fctzt auf die BehiK ab \u2013 Mehrheiten w\u00e4ren auch alles andere als selbstverst\u00e4ndlich.<\/p>\n Sollten wir \u00fcberrascht sein?<\/strong><\/p>\n Wahrscheinlich nicht. Die Idee, dass ein v\u00f6lkerrechtlicher Vertrag bloss verfassungsrechtliche Positionen konkretisieret und rechtlich keine, oder zumindest keine dringenden, Anpassungen verlangt, ist wahrscheinlich \u2013 wie es Bruno Simma bezeichnet haben soll \u2013 in erster Linie ein Verkaufsargument von Regierungen. Es ist auch nicht verwunderlich, dass wohl die wenigsten Parlamentsmitglieder die demn\u00e4chst 156 B\u00e4nde umfassenden International Law Reports<\/a> in ihrer Hausbibliothek stehen haben. Wenn ein Mitglied eines kantonalen Milizparlamentes \u00fcber eine Vorlage entscheidet, wird er oder sie kaum den Wortlaut s\u00e4mtlicher einschl\u00e4giger Bestimmungen aus v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen vor Augen haben. Gleichzeitig kann davon ausgegangen werden, dass f\u00fcr die einzelnen Staaten ein gewisser Konformit\u00e4tsdruck besteht, neue v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge zu ratifizieren, um nicht im Abseits zu stehen. Diese Mischung beg\u00fcnstigt die Akzeptanz von v\u00f6lkerrechtlichen Gesetzgebungsauftr\u00e4gen bei gleichzeitig m\u00e4ssigem Umsetzungsenthusiasmus.<\/p>\n Mind the Gap: Gesetzgeberische Unterlassungen als Herausforderung<\/strong><\/p>\n Was tun bei Konstellationen von verbindlichen Gesetzgebungsauftr\u00e4ge im V\u00f6lkerrecht und wenig Chancen auf vollst\u00e4ndige Umsetzung im Landesrecht? V\u00f6lkerrechtler*innen m\u00f6gen einwenden, dass die Situation grunds\u00e4tzlich keine grossen Probleme aufwerfe, da die Staatenverantwortung in F\u00e4llen von gesetzgeberischen Unterlassungen klar geregelt sei. V\u00f6lkerrechtlich entsteht die Staatenverantwortung schliesslich immer dann, wenn ein Staat es vers\u00e4umt, eine verbindliche v\u00f6lkerrechtliche Norm einzuhalten (Art. 12 der ILC-Artikel zur Staatenverantwortung)<\/a> und zwar ungeachtet davon, welches Staatsorgan einen Rechtsbruch verursacht \u2013 also auch wenn die Nichterf\u00fcllung einer Norm auf eine Unterlassung eines legislativen Organs zur\u00fcckgeht. Man m\u00fcsste also bloss pr\u00fcfen, welche normative Qualit\u00e4t eine Verpflichtung zur Ergreifung von gesetzgeberischen Massnahmen hat und nach Ablauf welcher Zeitdauer man allenfalls von einer gesetzgeberischen Unterlassung sprechen kann. In der Praxis jedoch hat die Staatenverantwortung oft wenig sp\u00fcrbare Konsequenzen, insbesondere wenn der Vertragsstaat die Kompetenz eines \u00dcberwachungsorgans nicht anerkennt. Etwas salopp gesagt: Der Gesetzgeber kann in vielen F\u00e4llen mit den Schultern zucken ohne allzu viele Folgen bef\u00fcrchten zu m\u00fcssen.<\/p>\n In F\u00e4llen, in denen das Fehlen von legislativen Massnahmen einer gesetzgeberischen Unterlassung gleichkommt, stellt sich die Frage, wie am besten damit umgegangen werden sollte. Gesetzgebung ist zwar nur ein Mittel der Steuerung, aber es ist unschwer zu erkennen, dass gesetzgeberische Unterlassungen die Effektivit\u00e4t des V\u00f6lkerrechts schm\u00e4lern und zu einem implementation gap <\/em>f\u00fchren. Gleichzeitig stehen Antwortm\u00f6glichkeiten in einem Spannungsfeld mit Prinzipien der Gewaltentrennung und der Gestaltungsfreiheit des demokratisch legitimierten Gesetzgebers: Je enger der Spielraum f\u00fcr den nationalen Gesetzgeber, den die v\u00f6lkerrechtliche Norm bel\u00e4sst, desto weniger Gesetzgebungsfreiheit bleibt f\u00fcr demokratisch gew\u00e4hlte Parlamente. In Anbetracht der konkreten Auswirkungen von solchen Konstellationen auf die Realit\u00e4t des V\u00f6lkerrechts und der fundamentalen Rechtsfragen, die sich in diesem Zusammenhang stellen, erstaunt es, dass das Problem bis auf einen Bericht der Venedig-Kommission<\/a> des Europarates bisher von V\u00f6lkerrechtler*innen wenig Aufmerksamkeit erhalten hat.<\/p>\n Ob diese stiefm\u00fctterliche Behandlung der Thematik daher r\u00fchrt, dass es sich um eine besonders komplexe und auch kontroverse Schnittstelle zwischen V\u00f6lker- und Landesrecht handelt? Mit anderen Worten: Liegt es an der normativen Ausgestaltung der Problematik der legislativen Unterlassung? Oder liegt es daran, dass wir im V\u00f6lkerrecht die Tendenz haben, uns derart auf die errungenen Ergebnisse von multilateralen Verhandlungen zu fokussieren, dass wir ausblenden, was danach tats\u00e4chlich mit ihnen geschieht? Und wir dann feststellen m\u00fcssen: “The paragraph did not change the world<\/a>.<\/em>” Wie Martti Koskenniemi es vor Kurzem mit seinem rechtssoziologischen Befund auf diesem Blog<\/a> ausgedr\u00fcckt hat: V\u00f6lkerrecht kann nicht alles und “we should have a much more reflective view on the actual operation of the law”.<\/p>\n <\/p>\n Eine Replik auf den Beitrag findet sich hier<\/a>.<\/p>\n <\/p>\n