In der Schweiz wird es als nahezu selbstverst\u00e4ndlich vorausgesetzt, dass wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (WSK-Rechte) grunds\u00e4tzlich nicht justiziabel sind. W\u00e4hrend b\u00fcrgerliche und politische Rechte \u2013 etwa die Meinungsfreiheit \u2013 ohne Weiteres gerichtlich durchgesetzt werden, erscheinen WSK-Rechte vielfach als blo\u00dfe Programms\u00e4tze. Wer sich auf das Recht auf Gesundheit, Bildung oder Wissenschaft beruft, st\u00f6\u00dft deshalb rasch an Grenzen. Diese Sichtweise \u00fcberzeugt weder dogmatisch unter Ber\u00fccksichtigung der menschenrechtlichen Bindungen der Schweiz, noch ist sie rechtsvergleichend zeitgem\u00e4\u00df.<\/p>\n
Die Praxis des Bundesgerichts \u2013 ein verk\u00fcrztes Verst\u00e4ndnis<\/strong><\/p>\n Die Schweiz hat den Internationalen Pakt \u00fcber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I) 1992 ratifiziert. Bereits die Botschaft zum UNO-Pakt I<\/a> (Bericht zu einem Gesetzesentwurf) aus dem Jahr 1991 l\u00e4sst jedoch eine zur\u00fcckhaltende Haltung gegen\u00fcber der Justiziabilit\u00e4t erkennen. Der Bundesrat vertrat in der Botschaft die Auffassung, die Gew\u00e4hrleistungen des UNO-Pakt I seien prim\u00e4rprogrammatische Zielvorgaben und vermitteln keine subjektiven Anspr\u00fcche. Damit ging er von einem grunds\u00e4tzlichen Unterschied dieser Rechte gegen\u00fcber den Garantien des Internationaler Pakts \u00fcber b\u00fcrgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II) aus. Als besonders aussagekr\u00e4ftig f\u00fcr diese Unterscheidung wertete der Bundesrat das Fehlen eines Beschwerdeverfahrens bzw. Fakultativprotokolls beim UNO Pakt I \u2013 im Gegensatz zum UNO Pakt II.<\/p>\n Unter R\u00fcckgriff auf diese Argumentationslinie verneint das Schweizer Bundesgericht seit seinem Leitentscheid<\/a> von 1994 in gefestigter Rechtsprechung im Grundsatz die Justiziabilit\u00e4t der im UNO-Pakt I verankerten Garantien. Das Bundesgericht qualifiziert die im UNO-Pakt I enthaltenen Rechte bis heute \u00fcberwiegend als nicht direkt anwendbar und behandelt sie damit faktisch als nicht justiziabel, soweit sie nicht zugleich in der Bundesverfassung gew\u00e4hrleistet sind – WSK-Rechte erscheinen in dieser Perspektive als gesetzgeberische Leitlinien. Der Bundesrat griff diese Linie in seinem Bericht an den Ausschuss f\u00fcr wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im Jahr 2008 auf, um seine urspr\u00fcngliche Sicht zu st\u00fctzen, indem er geltend machte, er sei \u201egem\u00e4ss dem Prinzip der Gewaltentrennung an die (\u2026) Auslegung durch die Rechtsprechung gebunden\u201c.<\/p>\n Zwar hat das Bundesgericht<\/a> in j\u00fcngerer Zeit punktuell anerkannt, dass WSK-Rechte unter bestimmten Umst\u00e4nden justiziabel sein k\u00f6nnen \u2013 etwa bei willk\u00fcrlichen staatlichen Massnahmen oder bei offensichtlichen legislatorischen oder exekutiven Unterlassungen, die den Zielen des UNO-Pakt I zuwiderlaufen. Am Grundsatz, dass diese Rechte im Allgemeinen nicht justiziabel<\/a> sind, h\u00e4lt es jedoch fest.<\/p>\n Mehrfache Kritik des UN-Ausschusses an der schweizerischen Praxis<\/strong><\/p>\n Die restriktive Auslegung der WSK-Rechte in der Schweiz ist wiederholt auf Kritik des UN-Ausschusses f\u00fcr wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte gesto\u00dfen, namentlich in den \u00a0abschlie\u00dfenden Bemerkungen der Staatenberichte (1998<\/a> und 2010<\/a>). Der Ausschuss hob bez\u00fcglich der Justiziabilit\u00e4t in seiner Allgemeinen Bemerkung Nr. 9<\/a> zwei grundlegenden Leitprinzipien hervor: Erstens verweist er auf Art. 27 des Wiener \u00dcbereinkommens \u00fcber das Recht der Vertr\u00e4ge, wonach sich ein Vertragsstaat nicht auf innerstaatliches Recht berufen darf, um die Nichterf\u00fcllung v\u00f6lkerrechtlicher Verpflichtungen zu rechtfertigen. Zweitens erinnert er an Art. 8 der Allgemeinen Erkl\u00e4rung der Menschenrechte, der einen Anspruch auf einen wirksamen Rechtsbehelf bei den zust\u00e4ndigen innerstaatlichen Gerichten gegen Handlungen garantiert, durch die verfassungs- oder gesetzlich gew\u00e4hrleistete Rechte verletzt werden.<\/p>\n Zuletzt r\u00fcgte der UN-Ausschuss die Schweiz 2019 in seinen abschlie\u00dfenden Bemerkungen<\/a> wie folgt:<\/p>\n \u201eDer Ausschuss nimmt mit Besorgnis Kenntnis von den Erkl\u00e4rungen zur Einklagbarkeit der im Internationalen Pakt \u00fcber wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte enthaltenen Rechte und der Tatsache, dass diese vor den Gerichten nur unter bestimmten Voraussetzungen geltend gemacht werden k\u00f6nnen. Der Ausschuss bedauert, dass das Bundesgericht seine Auslegung zum programmatischen Charakter der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte best\u00e4tigt hat und dass nur ein Teil dieser Rechte in der Verfassung verankert sind, wodurch sie nur beschr\u00e4nkt eingeklagt werden k\u00f6nnen. (para. 4)<\/p>\n Der Ausschuss wiederholt die Empfehlungen [\u2026] und ermutigt den Vertragsstaat, die im Pakt verankerten Rechte vollst\u00e4ndig in seine interne Rechtsordnung zu \u00fcbernehmen und sicherzustellen, dass Opfer von Verst\u00f6ssen [\u2026] \u00a0Zugang zu wirksamen Rechtsmitteln haben. (para. 5)\u201c<\/p><\/blockquote>\n Trotz dieser wiederholten Kritik h\u00e4lt die Schweiz unbeirrt an der Auffassung fest, die Rechte aus dem UNO-Pakt I seien grunds\u00e4tzlich nicht justiziabel. Der Bundesrat<\/a> verweist dabei auf einen begrenzten Handlungsspielraum der Verwaltung und dem Prinzip der Gewaltenteilung. Das Bundesgericht wiederum st\u00fctzt seine Zur\u00fcckhaltung gegen\u00fcber der Justiziabilit\u00e4t auf die fehlende direkte Anwendbarkeit der entsprechenden Bestimmungen. Dieser Beitrag geht der Frage nach, ob und inwiefern diese Argumentation noch tragf\u00e4hig ist.<\/p>\n Direkte Anwendbarkeit und Justiziabilit\u00e4t \u2013 Same, Same but Different?<\/strong><\/p>\n Ein Missverst\u00e4ndnis besteht darin, die Frage der direkten Anwendbarkeit mit jener der Justiziabilit\u00e4t gleichzusetzen. Zwar stehen beide Konzepte in einem engen Zusammenhang<\/a>, sie sind jedoch begrifflich und dogmatisch zu unterscheiden. Direkte Anwendbarkeit \u2013 im Sinne des \u201eself-executing\u201c-Charakters einer Bestimmung \u2013 betrifft die Frage, ob eine Norm hinreichend klar und pr\u00e4zise formuliert ist, um ohne weitere gesetzgeberische Konkretisierung innerstaatlich geltend gemacht werden zu k\u00f6nnen.<\/p>\n Justiziabilit\u00e4t meint demgegen\u00fcber, ob ein Recht vor einem Gericht oder einer anderen zust\u00e4ndigen Instanz eingeklagt und \u00fcberpr\u00fcft werden kann \u2013 unabh\u00e4ngig davon, ob es direkt anwendbar ist. Sie umfasst zwei Dimensionen: Erstens die formelle Justiziabilit\u00e4t, also das Vorhandensein prozessualer Mechanismen, die eine gerichtliche Geltendmachung erm\u00f6glichen. Zweitens die materielle Justiziabilit\u00e4t, das hei\u00dft die Frage, ob der normative Gehalt eines Rechts ausreichend klar ist, um einer rechtlichen Kontrolle zug\u00e4nglich zu sein. Oftmals fehlt es wegen der bewusst gew\u00e4hlten abstrakten Formulierung der menschenrechtlichen Bestimmungen gerade an der zweiten Dimension der Justiziabilit\u00e4t: Das Recht auf Zugang zu wissenschaftlichen Erkenntnissen nach Art. 15(1)(b) UNO Pakt I hat, unter anderem zum Beispiel, bis zur Frage des Zugangs zu Impfstoffen<\/a> w\u00e4hrend der Covid Pandemie ein Schattendasein gef\u00fchrt. Obwohl die formelle Justiziabilit\u00e4t grunds\u00e4tzlich gegeben ist, fehlte \u00fcber Jahre hinweg eine ausreichende Konturierung seines normativen Gehalts. Erst mit der Publikation einer Allgemeinen Bemerkung Nr. 25<\/a> des UN-Ausschusses wurde dieser Gehalt in einer Weise pr\u00e4zisiert, die eine rechtliche \u00dcberpr\u00fcfung substantiell erleichtert.<\/p>\n Internationale Entwicklungen zur Justiziabilit\u00e4t<\/strong><\/p>\n Gerade auf internationaler Ebene haben sich beide Dimensionen in den vergangenen Jahren deutlich weiterentwickelt. Das Fakultativprotokoll zum UNO-Pakt I von 2008 hat einen Individualbeschwerdemechanismus geschaffen, der betroffenen Personen nach Aussch\u00f6pfung der innerstaatlichen Rechtsmittel erm\u00f6glicht, Verletzungen von WSK-Rechten vor den UN-Ausschuss zu bringen. Bislang haben 46 Staaten das Protokoll<\/a> unterzeichnet \u2013 nicht jedoch die Schweiz. In einer Stellungnahme<\/a> h\u00e4lt der Bundesrat dazu fest:<\/p>\n \u201eDie schweizerische Delegation hat daher w\u00e4hrend den Verhandlungen \u00fcber das Fakultativprotokoll zum Uno-Pakt I regelm\u00e4ssig und nachdr\u00fccklich darauf hingewiesen, dass der Pakt I in der Schweiz nicht direkt anwendbar sei und ihm von Bundesrat und Bundesgericht lediglich eine programmatische Natur zugebilligt werde.\u201c<\/p><\/blockquote>\n Auch die materielle Justiziabilit\u00e4t wird verdichtet: Sie wird durch die Rechtsprechung internationaler und nationaler Instanzen sowie durch die Allgemeinen Bemerkungen des UN-Ausschusses fortlaufend pr\u00e4zisiert. Der Ausschuss hat zudem klargestellt, dass WSK-Rechte einen justiziablen Kerngehalt<\/a> aufweisen, dessen Schutz und Verwirklichung unmittelbar zu realisieren ist.<\/p>\n Wege zu mehr Justiziabilit\u00e4t<\/strong><\/p>\n Im internationalen Vergleich ist die Schweiz in der Frage der Justiziabilit\u00e4t von WSK-Rechten zur\u00fcckhaltend geblieben und weisen auf den programmatischen Charakter der Rechte hin. Zu dieser Behauptung f\u00fchren Alston und Quinn<\/a> treffend aus:<\/p>\n \u201cThe concept of economic, social, and cultural rights has long generated controversy among philosophers, as indeed has the very notion of human rights itself. From a legal perspective, however, this controversy should have been laid to rest by the adoption of the ICESCR by the United Nations General Assembly in 1966.\u201d<\/p><\/blockquote>\n Damit wird ein zentraler Punkt markiert: Mit der Ratifikation des UNO-Pakt I \u00fcbernehmen Staaten rechtlich verbindliche Pflichten. Dies unterstreicht die Anerkennung und Justiziabilit\u00e4t wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte und stellt verbreitete Vorstellungen \u00fcber ihren vermeintlich \u201esekund\u00e4ren\u201c Status in Frage.<\/p>\n Wie nationale Gerichte WSK-Rechte justiziabel handhaben k\u00f6nnen, zeigt anschaulich die Entscheidung des s\u00fcdafrikanischen Verfassungsgerichts im Fall Grootboom<\/a>, in der die Justiziabilit\u00e4t sozio\u00f6konomischer Rechte best\u00e4tigt wurde. Das Gericht hielt fest: \u201c[s]ocio-economic rights are expressly included in the Bill of Rights; they cannot be said to exist on paper only\u201d. Zugleich pr\u00e4zisierte es den Fokus der Debatte: \u201c[t]he question is therefore not whether socioeconomic rights are justiciable under our Constitution, but how to enforce them in a given case\u201d.<\/p>\n Folgen fehlender Justiziabilit\u00e4t in der Schweiz<\/strong><\/p>\n Die restriktive Haltung gegen\u00fcber der Justiziabilit\u00e4t von WSK-Rechten bleibt f\u00fcr Betroffene nicht folgenlos. Personen, die sich in der Schweiz auf Verletzungen von WSK-Rechten berufen wollen, verf\u00fcgen h\u00e4ufig \u00fcber keine realistische M\u00f6glichkeit, diese Rechte gerichtlich durchzusetzen \u2013 weder auf nationaler noch auf internationaler Ebene. Innerstaatlich wirkt zun\u00e4chst die erl\u00e4uterte H\u00fcrde der vermeintlich fehlenden Justiziabilit\u00e4t. Wie oben dargelegt, ist diese Ansicht aufgrund des zu bestimmenden (und durch internationale und nationale Gerichte immer weiter bestimmten) Kerngehalts nicht \u00fcberzeugend. Hinzu kommt, dass auf internationaler Ebene keine Individualbeschwerde an den UN-Ausschuss m\u00f6glich ist, da die Schweiz das Fakultativprotokoll nicht ratifiziert hat. Ohne die Anerkennung der Justiziabilit\u00e4t von WSK-Rechten bleibt ihre Geltendmachung in erheblichem Ma\u00df vom politischen Willen abh\u00e4ngig. Fehlende gerichtliche Kontrolle erleichtert es, Verpflichtungen aus dem UNO-Pakt I faktisch zu relativieren oder zu umgehen.<\/p>\n Ein institutionelles Pingpong als wesentliches Hindernis<\/strong><\/p>\n In der Schweiz kreist die Debatte um die Justiziabilit\u00e4t der WSK-Rechte seit Jahren um dieselben Grundannahmen. Der Grund liegt weniger in einem Mangel an Argumenten als an einer Auspr\u00e4gung von Verantwortungsdiffusion: Bundesrat und Bundesgericht verweisen wechselseitig aufeinander, und am Ende bleibt vieles beim Alten.<\/p>\n Das Bundesgericht<\/a> begr\u00fcndet seine Zur\u00fcckhaltung weiterhin mit der fehlenden direkten Anwendbarkeit:<\/p>\n \u201eDie von der Schweiz mit diesem Pakt eingegangenen v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen haben insofern programmatischen Charakter und gew\u00e4hren dem Einzelnen, von allf\u00e4lligen wenigen Ausnahmen abgesehen, grunds\u00e4tzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte\u201c<\/p><\/blockquote>\n Diese Begr\u00fcndung greift indes zu kurz. Direkte Anwendbarkeit beantwortet allenfalls die Frage, ob eine Norm ohne weitere Konkretisierung unmittelbar als Anspruchsgrundlage dienen kann. Sie entscheidet nicht dar\u00fcber, ob Gerichte eine Norm \u00fcberhaupt \u00fcberpr\u00fcfen d\u00fcrfen. Gerade dort, wo der Gesetzgeber bereits Regelungen geschaffen hat, ist die Rolle der Gerichte klar.<\/p>\n Dies gilt in zweifacher Hinsicht: Erstens werden WSK-Rechte ohne verfassungsrechtliches \u00c4quivalent in der bundesgerichtlichen Praxis regelm\u00e4ssig gar nicht als eigenst\u00e4ndige Pr\u00fcfungsmassst\u00e4be behandelt. Damit bleibt f\u00fcr Betroffene oft bereits der Zugang zu einer inhaltlichen Kontrolle versperrt, selbst wenn entsprechende Gew\u00e4hrleistungen teilweise im Bundesrecht abgebildet sind. In diesem Zusammenhang ist auf eine Studie<\/a> des Schweizerischen Kompetenzzentrums f\u00fcr Menschenrechte hinzuweisen, wonach rund 50 Prozent der Garantien des UNO-Pakt I im Bundesrecht enthalten sind. Das Defizit liegt damit weniger im vollst\u00e4ndigen Fehlen materieller Normen als in der Zur\u00fcckhaltung, diese Normen als Tr\u00e4ger justiziabler WSK-Gew\u00e4hrleistungen zu begreifen und gerichtlich fruchtbar zu machen.<\/p>\n Zweitens besteht Kl\u00e4rungsbedarf auch dort, wo ein verfassungsrechtliches \u00c4quivalent vorhanden ist. Zwar werden entsprechende Garantien grunds\u00e4tzlich gepr\u00fcft. Diese Pr\u00fcfung sollte jedoch konsequent im Lichte der v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen erfolgen. Gerade in solchen Konstellationen dr\u00e4ngt sich eine v\u00f6lkerrechtsfreundliche Auslegung auf, um den verfassungsrechtlichen Gehalt koh\u00e4rent zu bestimmen und das Schutz- und Pflichtenprofil nicht von den internationalen Standards abzukoppeln. Am Beispiel der Wissenschaftsfreiheit wird dies besonders deutlich: Sie ist sowohl in Art. 15 Abs. 3 UNO-Pakt I als auch in Art. 21 der Bundesverfassung verankert. Eben weil ein solcher Normparallelismus besteht, sollte der v\u00f6lkerrechtliche Gehalt regelm\u00e4ssig als Auslegungshilfe herangezogen werden. Dies dient nicht nur der Pr\u00e4zisierung des Schutzbereichs, sondern auch der Sicherstellung, dass die Schweiz ihre v\u00f6lkerrechtlichen Pflichten innerstaatlich wirksam Rechnung tr\u00e4gt.<\/p>\n