{"id":18974,"date":"2022-11-30T11:21:09","date_gmt":"2022-11-30T10:21:09","guid":{"rendered":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/?p=18974"},"modified":"2023-03-20T16:51:38","modified_gmt":"2023-03-20T15:51:38","slug":"noch-einen-nachschlag-gefallig","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/noch-einen-nachschlag-gefallig\/","title":{"rendered":"Noch einen Nachschlag gef\u00e4llig?"},"content":{"rendered":"

Deutschlands Wohlstand und soziale Sicherheit war und ist unmittelbar verbunden mit einem m\u00f6glichst freien Austausch von Waren, Dienstleistungen und Kapital nicht nur im Binnenmarkt, sondern auch mit Staaten au\u00dferhalb der Europ\u00e4ischen Union. Rund 25 Prozent der Arbeitspl\u00e4tze in Deutschland h\u00e4ngen<\/a> am Export \u2013 2,4 Prozent am direkten und indirekten Export nach China<\/a>. Gerade das Konzept einer offenen Marktwirtschaft ist jedoch in den letzten Jahren durch die sich immer st\u00e4rker auspr\u00e4gende Rivalit\u00e4t der Vereinigten Staaten und der Volksrepublik China unter Druck geraten. Die mit einem offenen Markt einhergehenden Abh\u00e4ngigkeiten werden zunehmend kritisch betrachtet, auch in Deutschland, wie der kontrovers begleitete Antrittsbesuch des Bundeskanzlers am 04. November 2022 in China vor Augen f\u00fchrt. W\u00e4hrend insbesondere das Verh\u00e4ltnis zu China unter Gesichtspunkten der Resilienz und der Entflechtung diskutiert<\/a> wird, sollte es mit Blick auf Volkswirtschaften, mit denen wir gesellschafts- wie wirtschaftspolitische Grundwerte weitestgehend teilen, eigentlich darum gehen, den Austausch zu vertiefen, um Kosten einer st\u00e4rkeren Entkoppelung von weniger gleichgesinnten Volkswirtschaften zumindest teilweise aufzufangen (Matthes, 2022<\/a>).<\/p>\n

Allerdings f\u00fchrt das EU-Kanada-Handelsabkommen gerade lehrst\u00fcckartig vor Augen, dass auch die Vertiefung der Beziehungen zwischen Partnern und Freunden alles andere als reibungslos verl\u00e4uft \u2013 trotz der voraussichtlichen deutschen Ratifizierung am 1.12.2022.<\/p>\n

Nach z\u00e4hem Ringen in Politik und Justiz \u00fcber das 2016 unterzeichnete Abkommen fiel mit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9.02.2022<\/a> die vermeintlich letzte H\u00fcrde vor der nun anstehenden Zustimmung des Bundestages und -rates. Jedoch liegt zwischen Anh\u00e4ngigkeit des BVerfG-Verfahrens im Jahre 2016 und Entscheidung ein Regierungswechsel, der mit einem Wechsel der Leitlinien der deutschen Handelspolitik<\/a> (nochmals bekr\u00e4ftigt durch eine Weiterentwicklung vom 11.11.2022<\/a>) einherging. Einmal mehr soll der Investitionsschutz nun weniger \u201emissbrauchsanf\u00e4llig\u201c gestaltet werden. Der Schutz des Eigentums sei auf die Verhinderung von direkten Enteignungen und Diskriminierungen zu konzentrieren (S. 3) \u2013 explizit auch mit Blick auf das CETA-Abkommen.<\/p>\n

Die politische Umsetzung dieser Ziele gestaltet sich freilich alles andere als einfach, steht dem Konzept der Regierungskoalition eines \u201eEigentumsschutzes light\u201c doch der bereits unterschriebene Vertragstext entgegen, der zudem durch manche Vertragsparteien bereits ratifiziert wurde. Mittel der Wahl der Bundesregierung ist daher, einen im CETA-Abkommen selbst vorgesehenen Beschluss des sog. Gemischen Ausschusses herbeizuf\u00fchren, um die als besonders neuralgisch verstandenen Bestimmungen des Investitionsschutzes die \u201eKanten zu nehmen\u201c. Namentlich handelt es sich hierbei um das Gebot der fairen und gerechten Behandlung (Art. 8.10 des CETA-Abkommens), den Begriff der indirekten Enteignung (Art. 8.12 des CETA- Abkommens) und die Berechnung des monet\u00e4ren Schadens (Art. 8.39.3 des CETA-Abkommens).<\/p>\n

Im Folgenden soll aufgezeigt werden, dass die angestrebte Interpretationserkl\u00e4rung \u2013 nach Zustimmung im EU-Kreis laufen letzte Finalisierungsgespr\u00e4che mit Kanada \u2013 die regulatorischen Spielr\u00e4ume, die das CETA-Abkommen bereits selbst einr\u00e4umt, nicht erweitert. Zudem ist zu erwarten, dass die noch ausstehenden CETA-Ratifizierungsprozesse in den \u00fcbrigen Mitgliedsstaaten aufgrund der mit der Annahme der Interpretationserkl\u00e4rung verbundenen politischen wie rechtlichen Unw\u00e4gbarkeiten wom\u00f6glich weiter verz\u00f6gert wird \u2013 mit all seinen politischen und wirtschaftlichen Konsequenzen (Felbermayer<\/a>), die angesichts der aktualisierten geopolitischen und -\u00f6konomischen Lage noch schwerer wiegen werden. Die Bundesregierung muss sich die Frage gefallen lassen, welchen Preis sie bei Partnern in Europa und \u00dcbersee f\u00fcr ihre sehr sp\u00e4ten Nachforderungen in Form von Zugest\u00e4ndnissen auf anderen Feldern zu zahlen bereit war und welche langfristigen Folgen eine derartige \u201eNachschlagsmentalit\u00e4t\u201c auf die Au\u00dfenhandelspolitik haben wird.<\/p>\n

Stand des Ratifikationsprozesseses in den \u00fcbrigen Mitgliedsstaaten<\/strong><\/p>\n

Bis dato haben 16 der 27 Mitgliedsstaaten das CETA-Abkommen ratifiziert, namentlich D\u00e4nemark, Estland, Finnland, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, die Niederlande, \u00d6sterreich, Portugal, Rum\u00e4nien, Schweden, Slowakei, Spanien und die Tschechische Republik.<\/p>\n

In den Mitgliedsstaaten, in denen die Ratifikation noch aussteht, ist der Prozess gegenw\u00e4rtig mangels ausreichender politischer Mehrheiten in den zust\u00e4ndigen Vertretungsk\u00f6rperschaften ins Stocken geraten (so in Belgien, Bulgarien, Frankreich und Zypern) bzw. wurde bereits nicht angesto\u00dfen (Griechenland, Italien, Irland, Polen, Slowenien und Ungarn). Besondere politische bzw. rechtliche H\u00fcrden bestehen derzeit in Zypern \u2013 das zypriotische Repr\u00e4sentantenhaus lehnte das Abkommen am 30.09.2020 ab, ohne dies aber der EU zu notifizieren<\/a> \u2013 und in Irland \u2013 hier hat der irische Supreme Court<\/a> eine Ratifizierung f\u00fcr nicht mit der irischen Verfassung vereinbar befunden<\/a>, aber gleichwohl angedeutet, dass der Konflikt durch einfachgesetzliche \u00c4nderungen entsch\u00e4rft werden k\u00f6nnte.<\/p>\n

(V\u00f6lker-)Rechtliche Natur von Interpretationserkl\u00e4rungen und Bedeutung im CETA-Abkommen<\/strong><\/p>\n

Bei der vorgeschlagenen Interpretationserkl\u00e4rung nach Art.\u00a026.1 Abs.\u00a05 lit.\u00a0e des CETA-Abkommens handelt es sich v\u00f6lkervertragsrechtlich um eine \u00dcbereinkunft \u201ezwischen den Vertragsparteien \u00fcber die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen\u201d i.S.v. Art.\u00a031 Abs.\u00a03 lit.\u00a0a der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK). Zul\u00e4ssige Interpretationserkl\u00e4rungen \u2013 in Abgrenzung zu Vertrags\u00e4nderungen nach Art. 39 der WVK \u2013 nehmen Ergebnisse von Interpretationsvorg\u00e4ngen vorweg, ohne die Grenzen der allgemeinen Interpretationsmittel zu \u00fcberschreiten. Die \u00e4u\u00dfere Grenze ist auch hier der Wortlaut. Die Ziele der Vertragsparteien sind klar: einer zu heterogenen Auslegung durch die zust\u00e4ndigen Vertragsorgane entgegenwirken, Rechtsklarheit erzeugen und, vor allem im Kontext von Investitionsschutzabkommen, eine schleichende Erosion der staatlichen Souver\u00e4nit\u00e4t verhindern. Auch deshalb stellen Interpretationserkl\u00e4rungen unter dem CETA-Abkommen nicht nur, wie in der WVK vorgesehen, einen (von mehreren) im Rahmen des Auslegungsvorgangs ber\u00fccksichtigungsf\u00e4higen Faktor dar. Ausweislich Art.\u00a026.3 Abs.\u00a02 und Art. 8.31 Abs. 3 sind Interpretationserkl\u00e4rungen verbindlich \u2013 sowohl f\u00fcr die Vertragsparteien als auch die durch das CETA-Abkommen eingerichteten Investitionsschutzgerichte.<\/p>\n

Die Beschlussfassung \u00fcber Interpretationserkl\u00e4rungen obliegt unter dem CETA-Abkommen dem Gemischten Ausschuss (Art.\u00a026.1 Abs.\u00a05 lit.\u00a0e) und erfolgt nach dessen Verfahrensordnung einvernehmlich. Anders als bei Vertrags\u00e4nderungen \u2013 hierf\u00fcr fehlt dem Gemischten Ausschuss zumindest im Bereich des Investitionsschutzes die Kompetenz \u2013 ist damit nach Ma\u00dfgaben des CETA-Abkommens<\/em> nicht die Zustimmung jedes EU-Mitgliedsstaates erforderlich, da lediglich Kanada und die EU im vorgenannten Ausschuss vertreten sind. Unionsrechtlich<\/em> wird zumindest w\u00e4hrend der vorl\u00e4ufigen Anwendbarkeit die Beteiligung eines jeden Mitgliedsstaates sichergestellt: die Beschlussfassung \u00fcber den Standpunkt der Unionsvertreter bei Beschl\u00fcssen des Gemischten Ausschuss im Rat erfolgt \u2013 in Abweichung zu Art.\u00a0218 Abs.\u00a09 AEUV i.V.m. Art. 16 Abs. 3 EUV \u2013 einstimmig.<\/p>\n

\u201eEigentumsschutz light\u201c durch die Interpretationserkl\u00e4rung im Rahmen des Gebots der gerechten und billigen Behandlung?<\/strong><\/p>\n

Das Spektrum zul\u00e4ssiger staatlicher Eingriffe in das Eigentum und die Gesch\u00e4ftst\u00e4tigkeit von Investoren im Rahmen des CETA-Abkommens geht weit u\u0308ber das im Investitionsschutzrecht U\u0308bliche hinaus. Art.\u00a08.10 Abs.\u00a02 des CETA-Abkommens benennt abschlie\u00dfend Tatbest\u00e4nde, deren Verwirklichung einen Versto\u00df gegen das Gebots der gerechten und billigen Behandlung darstellt. Damit weicht es von der investitionsschutzrechtlichen Regelungspraxis ab, die zumeist generalklauselartig gerechte und billige Behandlung gew\u00e4hrt. Ausweislich des Tatbestandskataloges sind Verst\u00f6\u00dfe zuk\u00fcnftig auf Fa\u0308lle offensichtlich willku\u0308rlicher oder diskriminierender Ma\u00dfnahmen \u2013 namentlich die grundlegende Verletzung des rechtsstaatlichen Verfahrens, die Rechtsverweigerung in gerichtlichen Verfahren, offenkundige Willku\u0308r oder die gezielte Diskriminierung aus offenkundig ungerechtfertigten Gru\u0308nden \u2013 und ein Minimum an Vertrauensschutz (Art. 8.10 Abs. 4) beschr\u00e4nkt. Mit Blick auf die gesetzgeberische Gestaltungsmacht bleibt das CETA- Abkommen damit sogar hinter den verfassungsrechtlichen Schutzstandards zuru\u0308ck.<\/p>\n

Dieser restriktive Ansatz geht zumindest der Bundesregierung nicht weit genug. Ihr Entwurf der Interpretationserkl\u00e4rung versucht, unvermeidliche unbestimmte Rechtsbegriffe in den einzelnen Tatbest\u00e4nden weiter zu pr\u00e4zisieren, um den Auslegungsspielraum der CETA-Gerichte zu reduzieren. Zweifelhaft ist jedoch, ob sie damit dem Ziel, sprachliche oder teleologische Zweideutigkeiten zu beseitigen oder jedenfalls zu verringern, n\u00e4herkommt. Die Interpretationserkl\u00e4rung definiert unbestimmte Rechtsbegriffe ihrerseits durch unbestimmte Rechtsbegriffe. So soll \u201eoffenkundige Willk\u00fcr\u201c nach Art. 8.10 Abs. 2 lit. c des CETA-Abkommens vorliegen, wenn eine Ma\u00dfnahme diejenigen Gr\u00fcnde, auf die sie sich st\u00fctzt, nicht benennt; sie offensichtlich nicht auf Gr\u00fcnden oder Tatsachen beruht; sie auf unangemessener Ermessensaus\u00fcbung, Vorurteilen oder pers\u00f6nlichen Vorlieben beruht; oder sie unter vors\u00e4tzlicher Missachtung eines ordnungsgem\u00e4\u00dfen Verfahrens ergangen ist. Zudem versucht die Interpretationserkl\u00e4rung, sprachliche oder teleologische Zweideutigkeiten zu beseitigen, wo solche kaum bestehen. Keine Rechtsverweigerung i.S.v. Art. 8.10 Abs. 2 lit. a des CETA- Abkommens soll beispielweise vorliegen, wenn Rechtsbehelfe eines Investors in einem innerstaatlichen Verfahren scheitern. Es entspricht jedoch bereits jetzt g\u00e4ngiger Schiedspraxis, solche Konstellationen nicht als \u201cRechtsverweigerung\u201d bzw. Bruch des Gebots der gerechten und billigen Behandlung anzusehen. Trotz fehlendem stare decisis<\/em> ist kaum erwartbar, dass die Gerichte des CETA-Abkommens davon abweichen werden.<\/p>\n

Schlie\u00dft die Interpretationserkl\u00e4rung einen Schutz der Investoren vor indirekten Enteignungen aus?<\/strong><\/p>\n

Das CETA-Abkommen sch\u00fctzt Investoren in begrenzten Ausnahmef\u00e4llen auch vor indirekter Enteignung (Art. 8.12 Abs. 1 des CETA-Abkommen). Dies sei nach Ansicht der Bundesregierung und bestimmter zivilgesellschaftlicher Gruppierungen<\/a> eine erhebliche Einschr\u00e4nkung des sog. \u201eright to regulate\u201c (so etwa auch Violi<\/a>). In zuk\u00fcnftigen Investitionsschutzabkommen soll nach Ansicht der Bundesregierung<\/a> daher auf einen Schutz vor indirekter Enteignung g\u00e4nzlich verzichtet werden. F\u00fcr das CETA-Abkommen sieht das Eckpunktepapier<\/a> eine \u201eFokussierung\u201c auf den Schutz vor direkten Enteignungen vor. Eine v\u00f6llige Abkehr vom Schutz vor indirekten Enteignungen kann die Interpretationserkl\u00e4rung angesichts des klaren Wortlauts des Abkommens bereits konzeptionell nicht leisten.<\/p>\n

F\u00fcr die Feststellung einer indirekten Enteignung existiert kein Schema F. Ob einer staatlichen Ma\u00dfnahme eine enteignungsgleiche Wirkung zukommt, erfordert eine fallweise, faktenbasierte Abw\u00e4gung. Eine solche Abw\u00e4gungsentscheidung bringt naturgem\u00e4\u00df Auslegungsspielr\u00e4ume mit sich. Der verbindliche Anhang 8-A Abs. 3 des CETA-Abkommens enth\u00e4lt allerdings bereits Konkretisierungen, die diese Spielr\u00e4ume erheblich einhegen. Sie zielen darauf ab, das \u201eright to regulate\u201c <\/em>des Gaststaates zu wahren. Bei Ma\u00dfnahmen, die zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit oder der Umwelt getroffen werden, gilt die widerlegbare Vermutung, dass sie keine indirekte Enteignung darstellen. Nur Ma\u00dfnahmen, die in Anbetracht ihres Ziels offenkundig exzessiv sind, ko\u0308nnten eine indirekte Enteignung darstellen. Damit wird eine Art Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeitspru\u0308fung bzw. eher noch eine blo\u00dfe Willku\u0308rkontrolle eingefu\u0308hrt. Da nur \u201eoffenkundig \u00fcberm\u00e4\u00dfige\u201c Ma\u00dfnahmen eine indirekte Enteignung darstellen, la\u0308sst das CETA-Abkommen der Regierung einen erheblichen politischen Spielraum. Die Folgen dieses \u201eneuen\u201c Ansatzes sind noch unbekannt, k\u00f6nnten jedoch tats\u00e4chlich den Eigentumsschutz deutlich reduzieren. Einen Mehrwert gegen\u00fcber diesen bereits vorhandenen Schutzmechanismen gegen einen Missbrauch schafft die Interpretationserkl\u00e4rung nicht. Pr\u00e4zisierungsversuche erstrecken sich auf die nicht einmal zwingend zu ber\u00fccksichtigen Abw\u00e4gungsfaktoren.<\/p>\n

\u201eGreening\u201d des CETA-Abkommens durch die Interpretationserkl\u00e4rung?<\/strong><\/p>\n

Ein nachhaltiger Umwelt- und Klimaschutz ist von \u00fcberragender Bedeutung und findet daher auch im CETA-Abkommen Ber\u00fccksichtigung: im Rahmen der Vorschriften zu Gunsten des Schutzes des o\u0308ffentlichen Interesses sowie als regulatorisches Interesse i.S.d. des \u201eright to regulate<\/em>\u201c. (vgl. etwa Art. 8.9 des CETA- Abkommens, Ziff. 6, 8 und 11 der Pr\u00e4ambel des CETA-Abkommens).<\/p>\n

Richtig ist, dass sich Art. 8.9 des CETA-Abkommens mit der Anerkennung von regulatorischen Belangen als legitime Abw\u00e4gungsfaktoren begn\u00fcgt, ohne die Abw\u00e4gung mit den Belangen des Investors verbindlich im Sinne eines Optimierungsgebots zu Gunsten regulatorischer Interessen vorstrukturiert oder gar zu privilegieren. Auch die Empfehlung des Gemischten Ausschusses vom 26.09.2018<\/a>, die ein Bekenntnis der Vertragsparteien zum \u00dcbereinkommen von Paris und den von den Vertragsparteien \u00fcbernommenen Pflichten zum Gegenstand hat, geht \u00fcber diese Anerkennung nicht hinaus. Hier letzte Gewissheit zu schaffen, w\u00fcrde abermals die Funktion der Interpretationserkl\u00e4rung \u00fcberstrapazieren. Denn eine teilweise Vorwegnahme der Abw\u00e4gungsentscheidung \u2013 regelungstechnisch etwa \u00fcber ein Optimierungsgebot zugunsten des Klimaschutzes zu realisieren \u2013 w\u00fcrde wohl eine Vertrags\u00e4nderung erforderlich machen. So ersch\u00f6pft sich auch die vorgeschlagene Interpretationserkl\u00e4rung in einer neuerlichen (systemisch-integrativen) Bezugnahme auf die Verpflichtungen der Vertragsparteien im Rahmen des \u00dcbereinkommens von Paris und ihre jeweiligen Klimaneutralit\u00e4tsziele.<\/p>\n

Auswirkungen der Interpretationserkla\u0308rung auf den laufenden Ratifikationsprozess unabsehbar<\/strong><\/p>\n

Angesichts des dargelegten geringen funktionalen Mehrwerts darf ein Blick auf m\u00f6gliche Kollateralsch\u00e4den der Interpretationserkl\u00e4rung nicht ausbleiben.<\/p>\n

Die Interpretationserkl\u00e4rung wird in den zust\u00e4ndigen Vertretungsk\u00f6rperschaften der Mitgliedsstaaten, deren Ratifikation noch aussteht, neuerliche Beratungsprozesse ansto\u00dfen, an deren Ende wom\u00f6glich eigene Initiativen f\u00fcr Interpretationserkl\u00e4rungen stehen. Zudem erscheint es denkbar, dass die Interpretationserkl\u00e4rung Fragen \u00fcber die parlamentarische Beteiligung an der Beschlussfassung in den Mitgliedsstaaten hervorruft und Ansto\u00df f\u00fcr gerichtliche Verfahren gibt. Parlamente k\u00f6nnten in der Interpretationserkl\u00e4rung eine \u201eversteckte\u201c Vertrags\u00e4nderung erblicken und damit innerstaatliche Verfassungsgrunds\u00e4tze wie das Demokratieprinzip ausgeh\u00f6hlt sehen. Auch ein Vorabentscheidungsgesuch zum EuGH ist in diesem Kontext nicht ausgeschlossen. Weitere potenzielle Verz\u00f6gerung des Ratifikationsprozesses verlangsamen die dr\u00e4ngende handelspolitische Neuausrichtung der EU und senden zwiesp\u00e4ltige Signale an zuk\u00fcnftige Verhandlungspartner. Auch Auswirkungen auf bestehende Freihandelsabkommen mit Singapur oder Vietnam sind nicht auszuschlie\u00dfen \u2013 entsprechende Bedenken wurden in EU-Kreisen laut. F\u00fcr die EU kann das deutsche Vorgehen eigentlich nur eines bedeuten: zuk\u00fcnftig nur noch EU-only Abkommen abzuschlie\u00dfen, was freilich wichtige, in Handelsabkommen geregelte Aspekte ausklammern m\u00fcsste. Dagegen ist nicht zu erwarten, dass die Interpretationserkl\u00e4rung in den kritischen Mitgliedsstaaten als Katalysator der ausstehenden Ratifikationsprozesse wirkt, da es ihr gerade nicht gelingt, gr\u00f6\u00dfere Gewissheit zu vermitteln und damit m\u00f6gliche Bedenken mit Blick auf die Investitionsschutzbestimmungen zu beseitigen.<\/p>\n

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Dieser Beitrag basiert auf einer im Rahmen der Anh\u00f6rung des Wirtschaftsausschusses des Bundestages zum CETA-Abkommen vom 12.10.2022 abgegebenen Stellungnahme, abrufbar unter: <\/em>https:\/\/www.bundestag.de\/dokumente\/textarchiv\/2022\/kw41-pa-wirtschaft-ceta-913482<\/em><\/a><\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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