{"id":18349,"date":"2022-09-28T08:00:08","date_gmt":"2022-09-28T06:00:08","guid":{"rendered":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/?p=18349"},"modified":"2022-09-28T13:13:59","modified_gmt":"2022-09-28T11:13:59","slug":"take-it-or-break-it","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/voelkerrechtsblog.org\/de\/take-it-or-break-it\/","title":{"rendered":"Take It or Break It?"},"content":{"rendered":"

Vor gut sechs Jahren hat das britische Volk per Referendum<\/a> f\u00fcr den Austritt des Vereinigten K\u00f6nigreichs (VK) aus der Europ\u00e4ischen Union (EU) gestimmt (Brexit<\/em>). Dystopien wie ein frequenter Gebrauch von Art. 50 Vertrag \u00fcber die Europ\u00e4ische Union<\/a> (EUV) oder g\u00e4nzlich ungleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den Parteien haben sich nicht bewahrheitet. Daf\u00fcr scheinen die Auswirkungen auf die Konfliktquelle Nordirland umso realer. Die vereinbarte L\u00f6sung \u00fcber handelsrechtliche Regelungen missf\u00e4llt vor allem der britischen Regierung. Deswegen Schutzma\u00dfnahmen zu ergreifen oder unilaterale \u00c4nderungen anzustreben, ist jedoch dem Handel nicht zutr\u00e4glich und k\u00f6nnte den irischen Friedensprozess zum Kollateralschaden politischer Diskrepanzen zwischen London und Br\u00fcssel werden lassen.<\/p>\n

Das Karfreitagsabkommen – Frieden per Vertragsschluss<\/strong><\/p>\n

Der innerirische Konflikt besteht seit Jahrhunderten und hat seine Urspr\u00fcnge im religi\u00f6sen Kolonialismus. Seitdem ist die Insel je nach Kriterium in zwei Lager geteilt: Geografisch in Nord und S\u00fcd. Konfessionell in protestantisch und katholisch. Ideologisch in Unionismus und Nationalismus. Inhaltlich geht es stets um Identit\u00e4ts- und Machtk\u00e4mpfe zwischen den Parteien. Die seit den sp\u00e4ten 1960er-Jahren in Nordirland zunehmende Gewaltspirale zwischen den vielfach diskriminierten Katholiken und den pro-britischen Unionisten konnte erst mit Abschluss des Good Friday Agreements<\/a>(GFA)<\/u><\/a> 1998 beendet werden.<\/p>\n

Der zwischen den Regierungen des VK und Irlands sowie einem Gro\u00dfteil der nordirischen Parteien geschlossene Friedensvertrag sieht unter anderem die \u201evollst\u00e4ndige Entwaffnung aller paramilit\u00e4rischen Organisationen\u201c (7.3) sowie eine Neustrukturierung der regelm\u00e4\u00dfig in die Gewaltausschreitungen involvierten Polizeibeh\u00f6rden vor (9.). Den entscheidenden Mehrwert, sowohl zur Friedenssicherung als auch gegen\u00fcber der ersten vertraglichen Verst\u00e4ndigung in Form des Anglo-Irish Agreement<\/a> von 1985, brachte das GFA jedoch durch seine Institutionalisierung. Die Errichtung gemeinsamer Gremien sorgte f\u00fcr politische Verflechtungen und grenz\u00fcbergreifende Kooperationen. Insbesondere durch den Nord-S\u00fcd Ministerrat<\/a> konnte die infrastrukturelle inl\u00e4ndische Grenze \u00fcberwunden werden, indem die gezielte Zusammenarbeit und Durchf\u00fchrung gesamtirischer Belange angestrebt wurde.<\/p>\n

Die verhandlungspolitische Quadratur des Kreises<\/strong><\/p>\n

Mit dem Austritt des VK aus der Europ\u00e4ischen Union hat sich ein geopolitisches, als f\u00fcr zufriedenstellend gel\u00f6st erachtetes Problem neu aufgetan: Zwischen dem ebenfalls austretenden Nordirland und dem in der Union verbleibenden Irland w\u00fcrde eine harte Grenze entstehen, die jene blutig erk\u00e4mpften Vereinbarungen des GFA torpedieren w\u00fcrde. Gleichzeitig galt es, die Integrit\u00e4t der Union hinsichtlich des Binnenmarktes sowie die des VK hinsichtlich des eigenen Territoriums in einen schonenden Ausgleich zu bringen. Auch wenn sich die Verhandlungsf\u00fchrer:innen aus Br\u00fcssel und London fr\u00fch dieser besonderen Umst\u00e4nde<\/a> auf der irischen Insel bewusst waren, scheint eine alle Problempunkte gleicherma\u00dfen zufriedenstellende L\u00f6sung dieses Dilemmas nach wie vor nicht gefunden. Untergrenze ist der von beiden Verhandlungsseiten als rote Linie ausgerufene Backstop<\/em><\/a> gewesen: Sollte eine Nord-S\u00fcd-Kooperation nicht garantiert und mithin eine harte Grenze<\/a> nicht vermieden werden k\u00f6nnen, werde das VK als Notl\u00f6sung<\/em> s\u00e4mtliche Binnenmarkt- und Zollregelungen, die dem Schutz des GFA dienen, beibehalten.<\/p>\n

Unumg\u00e4nglichkeit einer Grenze<\/strong><\/p>\n

Dieser Auffangl\u00f6sung bedurfte es letztlich nicht, da ein Ergebnis in Form des Nordirland-Protokolls (NIP)<\/a> gefunden wurde. Das NIP befindet sich im Anhang des nach Vorgabe der Art. 50 EUV, 218 AEUV<\/a> geschlossenen Austrittsabkommens (AK) und ist \u00fcber Art. 182 AK integraler Bestandteil desselben. Art. 4 NIP stellt zun\u00e4chst klar, dass Nordirland Teil des Zollgebietes des VK ist. De facto verleiht das Protokoll Nordirland jedoch einen Sonderstatus als Teil des europ\u00e4ischen Binnenmarktes. So sieht Art. 5 Abs. 3 NIP die Fortgeltung des Europ\u00e4ischen Zollkodex im VK in Bezug auf Nordirland vor. Bestimmte Waren, die aus einem anderen Teil des VK nach Nordirland gelangen, unterliegen damit nach Vorgabe des Protokolls Kontrollen an der dortigen Grenze. Die Vermeidung einer inneririschen Grenze l\u00e4sst mithin eine Grenze innerhalb des VK, pr\u00e4ziser eine Seegrenze in der Irischen See<\/a>, entstehen. F\u00fcr die Durchf\u00fchrung der dortigen Kontrollen sind ferner die britischen Beh\u00f6rden zust\u00e4ndig (Art. 12 Abs. 1 NIP). Ein Mehr an b\u00fcrokratischem Aufwand, dem sich das VK trotz erfolgter Zustimmung entledigen m\u00f6chte.<\/p>\n

Art. 16 NIP \u2013 Backstop 2.0?<\/strong><\/p>\n

F\u00fcr den Fall, dass bestimmte Interessen einer Vertragspartei gef\u00e4hrdet sind, enth\u00e4lt Art. 16 NIP eine Schutzklausel. Die mit auslegungsbed\u00fcrftigen Rechtsbegriffen gespickte Bestimmung sieht in Absatz 1 auf Tatbestandsebene zwei verschiedene Szenarien vor: Entweder muss die Anwendung des Protokolls zu \u201eschwerwiegenden und voraussichtlich anhaltenden wirtschaftlichen, gesellschaftlichen oder \u00f6kologischen Schwierigkeiten\u201c oder alternativ \u201ezur Verlagerung von Handelsstr\u00f6men\u201c f\u00fchren. Auf Rechtsfolgenseite sind die Union respektive das VK dann berechtigt, einseitig \u201egeeignete Schutzma\u00dfnahmen\u201c zu ergreifen. Im Sinne einer Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit sind die Ma\u00dfnahmen auf ein erforderliches Ma\u00df zu beschr\u00e4nken und Vorrang ist grunds\u00e4tzlich solchen das Protokoll weniger beeintr\u00e4chtigenden Ma\u00dfnahmen zu geben. Anhang 7 des Protokolls enth\u00e4lt ferner prozessuale Anforderungen.<\/p>\n

In der Praxis hat die Existenz von Art. 16 NIP wiederholt als politisches Druckmittel fungiert. Sowohl die EU<\/a> als auch das VK<\/a> haben mit der Ingebrauchnahme gedroht. Beidseitig scheint die Norm dabei als Notl\u00f6sung interpretiert zu werden, um Umst\u00e4nde, in denen die eingegangenen vertraglichen Verpflichtungen und die sich daraus ergebenden rechtlichen Folgen mit Unannehmlichkeiten einhergehen, abwenden zu k\u00f6nnen.<\/p>\n

Fragen der Auslegung\u00a0<\/strong><\/p>\n

Um etwaige praktische Anwendungsf\u00e4lle des Art. 16 NIP bestimmen oder ausschlie\u00dfen zu k\u00f6nnen, ist die Norm zu kontextualisieren: Die Klausel ist Teil des Protokolls zu Irland\/Nordirland. Dessen Zweck mit Blick auf die Pr\u00e4ambel sowie Art. 1 NIP (\u201eZiele\u201c) alternativlos in der Sicherung des irischen Friedens durch Aufrechterhaltung der Nord-S\u00fcd-Kooperation und Vermeidung einer harten Grenze besteht. Um dieses Ziel wiederum zu erreichen, haben die Parteien handelsrechtliche Bestimmungen vereinbart.<\/p>\n

Wenn die Kommission nun (kurzzeitig) plante Art. 16 NIP zu nutzen, um eine aus ihrer Sicht unrechtm\u00e4\u00dfige Ausfuhr von Covid-19-Impfstoffen in das VK<\/a> zu verhindern<\/u><\/a>, mag das aus pandemie-politischen Gesichtspunkten \u201egesellschaftliche Schwierigkeiten\u201c abwenden k\u00f6nnen. M\u00fcssen daf\u00fcr aber Kontrollen an der inneririschen Grenze durchgef\u00fchrt werden, konterkariert dies die ganze Sinnhaftigkeit des NIP und w\u00fcrde eine Anwendung der \u201eSchutzklausel\u201c zu diesem Zweck ad absurdum<\/em> f\u00fchren.<\/p>\n

Selbiges gilt in anderer Konstellation auch f\u00fcr das VK: Der bem\u00e4ngelte R\u00fcckgang an Handelsaktivit\u00e4ten<\/a> zwischen Nordirland und dem restlichen VK, bei gleichzeitigem historischen Anstieg der Exporte<\/a> von Irland nach Nordirland, ist unter das Merkmal \u201eVerlagerung von Handelsstr\u00f6men\u201c zu subsumieren. Aufgrund der dargestellten zollrechtlichen Regelungen ist auch die erforderliche Kausalit\u00e4t gegeben. Die Kontrollen in der Irischen See, und mit ihr ihre wirtschaftlichen Folgen, sind jedoch Kernelement des Protokolls und existenziell zur Zweckf\u00f6rderung der Friedenssicherung durch Vermeidung einer inneririschen Grenze. Ergibt sich die Problematik aus der Logik des Protokolls selbst<\/a>, kann das gerade nicht zu einer Anwendung von Art. 16 NIP f\u00fchren. Der weit formulierte Tatbestand des Art. 16 NIP ist teleologisch zu reduzieren. Handelsrechtliche Schutzma\u00dfnahmen lassen sich somit dann nicht \u00fcber Art. 16 NIP rechtfertigen, wenn sie den Schutz des irischen Friedens gef\u00e4hrden oder das Vorliegen eines Tatbestandsmerkmals, wie beispielsweise die \u201eVerlagerung von Handelsstr\u00f6men\u201c, unausweichliche Folge der vereinbarten Zweckerreichung ist. Die Vorschrift ist daher als ultima ratio<\/em> zu qualifizieren, deren Anwendung nur in Betracht kommt, wenn gleichzeitig eine Zweckaufgabe des ganzen Protokolls billigend in Kauf genommen wird.<\/p>\n

Britischer Plan-B: Der Northern Ireland Protocol Bill<\/em><\/strong><\/p>\n

Die britische Regierung hat j\u00fcngst eine alternative Ma\u00dfnahme ergriffen, um sich der unliebsamen Handelsregelungen zu entledigen: Mit der 26 Klauseln umfassenden Gesetzesinitiative Northern Irleand Protocoll Bill<\/a> (NIPB) <\/em>sollen unilateral weite Teile des bilateral verhandelten NIP abge\u00e4ndert werden. Der Gesetzesentwurf ist aktuell in der zweiten Lesung<\/a> des Oberhauses. Die dogmatische Herangehensweise liegt in der \u00c4nderung des European Union (Withdrawal) Act 2018<\/a> (EUWA).<\/em> Dabei handelt es sich um ein nationales Gesetz, das dem AK und damit der NIP innerstaatlich rechtliche Geltung verleiht (7A (1) EUWA). Der NIPB deklariert nun bestimmte Regelungen des NIP, unter anderem jene Zollregelungen aus Art. 5, als \u201eexcluded provisions\u201c<\/a> (4 (2) NIPB). Dadurch soll Abschnitt 7A EUWA nicht mehr auf jene ausgenommenen Bestimmungen anwendbar sein: Ihre innerstaatliche Rechtsverbindlichkeit entf\u00e4llt. Stattdessen soll Minister:innen der Krone die Legislativmacht f\u00fcr Alternativregelungen gegeben werden.<\/p>\n

Streitbeilegungsmechanismen<\/strong><\/p>\n

Sowohl im Falle einer Ingebrauchnahme von Art. 16 NIP als auch bei einseitiger Protokoll\u00e4nderung durch Verabschiedung der NIPB, st\u00fcnde der im Austrittsabkommen vorgesehene Streitbeilegungsmechanismus zur Verf\u00fcgung. Nach Durchlaufen des Verfahrens er\u00f6ffnet Art. 178 NIP die M\u00f6glichkeit f\u00fcr \u201eeinstweilige Abhilfema\u00dfnahmen\u201c. Diese liegen insbesondere in der Aussetzung zugesicherter Verpflichtungen, wodurch die Erhebung von Z\u00f6llen m\u00f6glich w\u00e4re. Interessant ist hier vor allem, dass Art. 178 Abs. 2b NIP eine solche Aussetzung auch f\u00fcr Verpflichtungen aus anderen zwischen den Parteien geschlossenen Abkommen nach den dortigen Bestimmungen er\u00f6ffnet. Damit ist grunds\u00e4tzlich die M\u00f6glichkeit gegeben, auch Verpflichtungen aus dem umfangreichen Handels- und Kooperationsabkommen<\/a> (HKA) auszusetzen.<\/p>\n

Art. 749 (4) HKA als dann einschl\u00e4gige Bestimmung l\u00e4sst nach dem Grundsatz lex posterior derogat legi priori<\/em> einen R\u00fcckgriff auf die HKA-Bestimmungen zwar unwahrscheinlich erscheinen. Nichtsdestotrotz gilt, dass die Aussetzung von Handelsverpflichtungen, ob nun im AK oder im HKA, einen R\u00fcckschlag f\u00fcr den Handel insgesamt darstellt und nicht im Interesse der Parteien sein kann.<\/p>\n

Fazit<\/strong><\/p>\n

Der tief verwurzelte innerirische Konflikt droht(e) durch den Brexit neu aufgerissen zu werden. Zur Friedenswahrung haben sich die Parteien auf handelsrechtliche Sonderregelungen geeinigt, deren Durchf\u00fchrung erwartbare logistische und wirtschaftliche Konsequenzen mit sich bringen. Deswegen auf Art. 16 NIP zur\u00fcckzugreifen oder unilateral per Gesetz \u00c4nderungen anzustreben, ist jedoch weder der Friedenssicherung noch dem Handel zutr\u00e4glich. Eine L\u00f6sung muss daher auf diplomatischem Weg gesucht werden. Inwieweit sich die verh\u00e4rteten Fronten unter der neuen Premierministerin Liz Truss aufweichen lassen, darf ob bisheriger \u00c4u\u00dferungen<\/a> bezweifelt werden. Vielleicht orientiert sie sich jedoch an ihrem politischen Vorbild Margaret Thatcher. Die \u201eEiserne Lady\u201c unterzeichnete 1985 das Anglo-Irish-Agreement und legte damit trotz zahlreicher Kontroversen einen Grundstein f\u00fcr die heute wieder gef\u00e4hrdete Kooperation.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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