2021 ist aus migrationshistorischer und v\u00f6lkerrechtlicher Sicht ein ambivalentes Gedenkjahr. Neben der in dieser Blogreihe erinnerten Gr\u00fcndung des UNHCR und der Unterzeichnung der Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention (GFK) vor 70 Jahren sollte dabei auch ein gro\u00dfer Bruch derer Prinzipien, der Bau der Berliner Mauer vor 60 Jahren, nicht vergessen werden. Obgleich sie jeweils bedeutsam f\u00fcr unser heutiges Verst\u00e4ndnis von Flucht sind, werden sie kaum in einem Zusammenhang gesehen. Wie direkt das Ende der SED-Herrschaft jedoch mit der GFK verbunden ist, zeigt dieser Beitrag.<\/p>\n
Von der Weltbedeutung zur Nationalgeschichte<\/strong><\/p>\n Unsere Erinnerung an die Berliner Mauer ist gepr\u00e4gt vom Wissen um deren Fall. Dieser war von weltpolitischer Bedeutung: Beobachter bejubelten den Sieg des westlichen Liberalismus und sahen die Welt auf eine Zeit ohne Mauern zusteuern. Es kam anders. Heute ziehen sich neue und m\u00e4chtige Mauern<\/a> \u00fcber den Globus, seien sie aus Beton, Draht, W\u00fcstensand oder Wasser. Trotz gro\u00dfer Unterschiede eint sie (auch mit ihrem historischen Vorl\u00e4ufer in Berlin), dass sie aufgrund angeblicher Sachzw\u00e4nge die soziale Herausforderung der Migration mit dem milit\u00e4rischen Mittel der gesicherten Abschottung l\u00f6sen wollen. Die Folge sind neuerliche Br\u00fcche<\/a> von Menschen- und Fl\u00fcchtlingsrecht. Die Vision einer von der Mauer befreiten Welt trifft auf die Aush\u00f6hlung des Fl\u00fcchtlingsrechts.<\/p>\n Dass sich der zivile Protest dennoch in Grenzen h\u00e4lt hat auch damit zu tun, wie wir die Berliner Mauer im R\u00fcckblick wahrnehmen. W\u00e4hrend zur Zeit des Kalten Kriegs deutsche Politiker*innen nicht m\u00fcde wurden, die globale Bedeutung der Berliner Mauer zu betonen, tendiert die heutige Erinnerungspolitik dazu, ihren Fall weitgehend auf das Nationalhistorische zu reduzieren. Die Konsequenz eines exzeptionalistischen Blicks auf die Berliner Mauer ist jedoch, dass dies die \u201eIkone des Kalten Krieges\u201c<\/a> provinzialisiert und ihre Geschichte als nicht vergleichbar mit gegenw\u00e4rtiger Fluchtverhinderung erscheinen l\u00e4sst. Dahinter steht auch das popul\u00e4re Bild einer \u201eSelbstbefreiung der Ostdeutschen<\/a>\u201c, in dem Stimmen wie die Wolfgang Templins<\/a>, der stetig die europ\u00e4ische Einbindung der DDR-Opposition betont, bestenfalls am Rande wahrgenommen werden.<\/p>\n Mauern aus Beton, Stacheldraht und Papier<\/strong><\/p>\n Doch auch die Berliner Mauer und ihr Fall sind nur im Kontext des internationalen Rechts zu verstehen. Selbst auf dem H\u00f6hepunkt der Ann\u00e4herung<\/a> erkannte die Bundesrepublik die DDR zwar staats- aber nicht v\u00f6lkerrechtlich an. Dies erlaubte einerseits bilaterale Kontakte und sicherte zum \u00c4rger der SED andererseits, dass DDR-B\u00fcrger weiterhin als deutsche Staatsangeh\u00f6rige<\/a> galten. Ohne auf eine Migrationsgesetzung oder das Asylrecht zur\u00fcckgreifen zu m\u00fcssen, verlieh ihnen dies nach AEMR Art. 13<\/a> das Menschenrecht auf freie Einreise und Niederlassung in die Bundesrepublik. Die Berliner Mauer war der sichtbare Ausdruck der Bem\u00fchungen der DDR, die Wahrnehmung dieses Rechts mit allen Mitteln zu verhindern.<\/p>\n Diese Bem\u00fchungen konnten nicht an den Landesgrenzen enden. Auch beliebte Reisel\u00e4nder wie die Volksrepublik Ungarn (UVR) mussten ihre Grenzsicherung<\/a> auf die Verhinderung deutscher Fluchten ausrichten. In bilateralen Abkommen<\/a> verpflichteten sich deren Geheimdienste u.a. zur \u00dcberwachung von Tourist*innen in Grenzn\u00e4he sowie zur Erfassung und R\u00fcckf\u00fchrung von gescheiterten Fl\u00fcchtlingen in die DDR. Die Berliner Mauer bedurfte der Absicherung durch weitere Mauern aus Beton, Stacheldraht und Papier in den sozialistischen Bruderstaaten.<\/p>\n Dieses System kam Ende der 1980er Jahre ins Wanken, als im Zuge ungarischer Reformbem\u00fchungen die Grenze ins Blickfeld r\u00fcckte<\/a>. 1987 befand eine intern eingesetzte Kommission, dass diese veraltet, teuer und ineffizient und deswegen entweder analog zur DDR aufzur\u00fcsten oder abzubauen sei. Der Befehlshaber der Grenztruppen J\u00e1nos Sz\u00e9kely empfahl letzteres. Entsprechend er\u00f6ffnete der Ende 1988 zum Ministerpr\u00e4sidenten aufger\u00fcckte Reformer Mikl\u00f3s N\u00e9meth bei seinem Antrittsbesuch bei Michail Gorbatschow im Februar 1989, dass er diese \u201el\u00e4cherliche technische Grenze<\/a>\u201c abbauen werde. Beide erwarteten keine Massenflucht, denn ungarische B\u00fcrger besa\u00dfen bereits seit 1988 einen weltweit g\u00fcltigen Pass. Von Fl\u00fcchtlingen aus der DDR, die bis 1961 den gesamten sowjetischen Block destabilisiert hatten, war keine Rede \u2014 ein Sinnbild daf\u00fcr, wie weit sich das Reformlager bereits von der reformunf\u00e4higen DDR entfernt hatte. Wohl bekannt ist, dass \u201edie Ungarn\u201c mit diesem Grenzabbau im Sommer 1989, so Au\u00dfenminister <\/a>Heiko Maas 2019<\/a>, \u201eden ersten Stein aus der Mauer\u201c brachen. Kaum bekannt ist hingegen, dass dem der Abriss von Papiermauern vorausging.<\/p>\n Der ungarische Beitritt zur GFK<\/strong><\/p>\n Am 17. M\u00e4rz 1989 verk\u00fcndete das UNHCR \u00fcberraschend, dass die UVR zum 12. Juni als erstes sozialistisches Land der GFK beitreten werde<\/a>. Nach der Drohung des rum\u00e4nischen Diktators Nicolae Ceau\u0219escu, ganze von ethnischen Ungarn bewohnte D\u00f6rfer einzuebnen, waren Zehntausende ungarischst\u00e4mmige Rum\u00e4n*innen nach Ungarn geflohen<\/a>. Der GFK-Beitritt versprach der bankrotten UVR rechtliche Absicherung (wie das hier erw\u00fcnschte Verbot der R\u00fccksendung politischer Fl\u00fcchtlinge) und vor allem finanzielle Unterst\u00fctzung durch die Vereinten Nationen.<\/p>\n Doch fernab von Budapest und Bukarest springt uns aus den Berliner Akten des MfS danach Panik entgegen. Dies erkl\u00e4rt sich aus der Funktionsweise der GFK. Erstens scherte mit dem Beitritt eines der beliebtesten Reisel\u00e4nder der DDR-Bev\u00f6lkerung schlagartig aus dem System der Migrationsverhinderung im Warschauer Pakts aus. Dessen bilaterale Vertr\u00e4ge widersprachen dem internationalen Fl\u00fcchtlingsrecht, vom Recht auf Stellen und faire Pr\u00fcfung eines Asylantrags bis zum Gebot des non-refoulement. In der Tat kamen UVR und DDR nicht mehr \u00fcberein und der ungarische Au\u00dfenminister Gyula Horn setzte auch diesen bilateralen Vertrag erst tempor\u00e4r und zum 20. Juni dauerhaft au\u00dfer Kraft<\/a>.<\/p>\n Zweitens \u00fcbertrug der Schritt Ungarns internationale Schutzstandards ins Innenleben des Warschauer Pakts und reduzierte so die Handlungsspielr\u00e4ume der SED. Wenngleich wir heute von der friedlichen Revolution sprechen, fragte sich im Sommer 1989 nicht nur Erich Mielke, ob \u201emorgen der 17. Juni ausbricht?<\/a>\u201c, sondern die SED-Elite drohte \u00f6ffentlich mit einer \u201echinesischen L\u00f6sung<\/a>\u201c. Im Falle eines milit\u00e4rischen Eingreifens w\u00e4re die revoltierende DDR-Bev\u00f6lkerung schlagartig in den Schutzbereich der GFK gefallen mit der absehbaren Folge einer kaum zu stoppenden Massenflucht gen Ungarn.<\/p>\n Drittens sch\u00fctzt die GFK vor politischer Strafverfolgung. Im Falle auch nur eines derartigen Asylantrags h\u00e4tte letztlich ein Mitgliedsstaat des Warschauer Pakts dar\u00fcber befinden m\u00fcssen, ob die repressiven \u201eGummiparagrafen\u201c des SED-Staates gegen oppositionelle Selbstorganisation und Ausreise (wie \u00a7\u00a7 98-100, 106, 107, 129, 213 oder 220 StGB der DDR) legitimes Strafrecht oder eine politische Strafgesetzgebung darstellten. Diese Pr\u00fcfung f\u00fcrchtete die SED zu Recht, denn sie hatte das StGB 1968 explizit mit politischen Absichten erlassen. Im M\u00e4rz stellte ein interner Bericht die Zukunft der B\u00fcndniszugeh\u00f6rigkeit Ungarns infrage, wonach Erich Honecker \u201eUngarn gleichsam f\u00fcr verloren<\/a>\u201c erkl\u00e4rt habe.<\/p>\n Papiertiger mit scharfen Z\u00e4hnen: Die Umsetzung der GFK<\/strong><\/p>\n Den SED-Organen blieben nur Versuche wenigstens die Folgen einzud\u00e4mmen. Euphorische Berichte in den (auch in der DDR empfangbaren) Westmedien versuchte der Pressesprecher der Bundesregierung Herbert Schm\u00fclling zu bes\u00e4nftigen, da Ungarn kein Gesetz zur Umsetzung verabschiedet habe. Die entsprechenden Akten von Stasi, Au\u00dfenministerium und Parteizentrale zeigen, dass der SED-Staat nun unbedingt diese Umsetzung beeinflussen wollte. Ein an Budapest gerichtetes Grundsatzpapier unterstrich die Br\u00fcderlichkeit zwischen beiden Staaten, um dann sch\u00e4rfstens zu insistieren, \u201eda\u00df B\u00fcrger der DDR nicht im Sinne der Fl\u00fcchtlingskonvention betrachtet und behandelt werden\u201c d\u00fcrften. Der f\u00fcr die Ausreisebek\u00e4mpfung zust\u00e4ndige Stasi-Major Gerhard Niebling reiste am Tag des Inkrafttretens der GFK nach Ungarn, wo ihm der stellvertretende Innenminister und Geheimdienstchef Ferenc Palagi jedoch offenbarte, dass die UVR die Grenzanlagen abbauen und ertappte Fl\u00fcchtlinge zudem nicht mehr zur\u00fcckf\u00fchren werde. Niebling erhielt einzig die Zusage, dass Ungarn nicht vorhabe, DDR-B\u00fcrger*innen als Fl\u00fcchtlinge anzuerkennen. Als der ungarische Innenminister dies im Deutschlandfunk-Interview unterstrich, da es doch ein deutsch-deutsches Problem sei, handelte er sich den scharfen Protest des bundesdeutschen Botschafters ein. Die ungarische Regierung musste erkennen, dass sie zu einem Hebel im Machtgef\u00fcge des Kalten Kriegs wurde. Und die DDR musste erkennen, dass sie hier am k\u00fcrzeren Ende sa\u00df.<\/p>\n Bereits am 6. August berichtete der ohnm\u00e4chtig zuschauende DDR-Botschafter Gerd Vehres in einer internen Blitznachricht, dass \u201cungarn z. z. moeglichkeiten pruefe, ddr-buergern politisches asyl zu gewaehren\u201d. Zwar reiche die Herkunft nicht aus, aber Ungarn m\u00fcsse \u201cdann jedes gesuch pruefen\u201d. Den ganzen Sommer \u00fcber versuchten DDR-Delegationen vergeblich zu intervenieren. Am 25. September musste das MfS melden, dass ab dem 15. Oktober alle in Ungarn befindlichen Personen einen Antrag auf Anerkennung als politische Fl\u00fcchtlinge stellen k\u00f6nnten und dass diese Antr\u00e4ge innerhalb von 30 bzw. 90 Tagen zu pr\u00fcfen seien. Das wirkliche Problem aber war, dass das Ergebnis dieser Pr\u00fcfung f\u00fcr DDR-B\u00fcrger*innen nahezu egal war. Anerkannte Fl\u00fcchtlinge d\u00fcrften sich entweder in Ungarn niederlassen oder in ein Land ausreisen, was bereit war sie aufzunehmen. Dazu war die Bundesrepublik verpflichtet. Und auch im Falle der Ablehnung erhielten \u201ePersonen nichtungarischer Nationalit\u00e4t, die aus sozialistischen L\u00e4ndern in der UVR eintreffen\u201c \u2014 also DDR-Tourist*innen \u2014 aufgrund eines neuen Fremdenpolizeiverfahrens eine tempor\u00e4re Aufenthaltsgenehmigung, die ihnen die Ausreise in ein Drittland erlaube. Ungarn hatte nie vor, DDR-Fl\u00fcchtlinge aufzunehmen. Es nutzte die GFK, um das Fluchtproblem an deutsche Politiker zur\u00fcckzuspielen. So untergrub Ungarn mittels internationaler Abkommen jene sorgsam konstruierten Papiermauern, die die Berliner Mauer \u00fcber Jahrzehnte abgesichert hatten.<\/p>\n Schlussfolgerung: Verflochtene Erinnerung<\/strong><\/p>\n Aus dieser Episode k\u00f6nnen wir vier Schlussfolgerungen ziehen. Erstens zeigt sich, dass sowohl milit\u00e4rische Grenzsicherungen als auch die GFK sehr heterogene Staaten in spezifische, sich widersprechende migrationspolitische Systeme einbinden. Diese Einbindung entmachtet Staaten nicht, sondern verleiht ihnen Handlungsspielraum. Selbst im internationalen M\u00e4chtespiel eher nachrangige Staaten wie Ungarn k\u00f6nnen mit enormer Kraft auf Diktaturen in Drittstaaten einwirken, wenn sie deren Grenzregime st\u00e4rken oder durchl\u00f6chern.<\/p>\n Zweitens sehen wir die potentielle Reichweite der Sekund\u00e4rwirkung der GFK. Ausgerechnet das oft als schwachbr\u00fcstig kritisierte Fl\u00fcchtlingsrecht<\/a> verringerte den Handlungsspielraum der SED-Herrschaft und half, auch die ans\u00e4ssige Bev\u00f6lkerung der DDR vor Gewalt zu sch\u00fctzen. Dies verleiht der GFK eine enorme Bedeutung f\u00fcr die europ\u00e4ische Zeitgeschichte \u2014 und es macht sie noch heute zum Dorn im Auge autorit\u00e4rer Staatsf\u00fchrer. Diese Wirkung ist allerdings von der Form nationaler Umsetzungen und der St\u00e4rke des internationalen Systems abh\u00e4ngig.<\/p>\n Drittens kann die Geschichte der deutschen Teilung nicht aus sich selbst heraus erz\u00e4hlt werden. Das Ende der SED-Herrschaft war keine \u201edeutsche Selbstbefreiung\u201c, sondern Teil einer europ\u00e4ischen Geschichte, in der neben heute oft gefeierten Personen vor allem das V\u00f6lkerrecht eine zentrale Rolle spielte.<\/p>\n Nun ist es nicht die auf Aufgabe von Geschichtswissenschaft, aus spezifischen historischen Er\u00f6rterungen normative Schlussfolgerung ziehen. Sie kann im Sinne Hans Ulrich Wehlers bestenfalls Orientierungswissen bieten. Gerade deswegen ist viertens aber festzuhalten, dass eine Gemeinschaft, die einerseits mahnend der Berliner Mauer gedenkt und andererseits durch Zusammenarbeit mit illiberalen oder autorit\u00e4ren Staaten das Fl\u00fcchtlingsrecht milit\u00e4risch oder administrativ hintergeht, nicht nur moralisch, sondern auch historisch und menschenrechtlich zutiefst desorientiert ist.<\/p>\n <\/p>\n Dieser Beitrag ist Teil der Reihe \u201e<\/em>70 Jahre UNHCR und Genfer Fl\u00fcchtlingskonvention: Globale Entwicklungen<\/em><\/a>\u201c, die gemeinsam durch den\u00a0<\/em>V\u00f6lkerrechtsblog<\/em><\/a>\u00a0\u00a0und den\u00a0<\/em>FluchtforschungsBlog<\/em><\/a>\u00a0herausgegeben wird.<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" 2021 ist aus migrationshistorischer und v\u00f6lkerrechtlicher Sicht ein ambivalentes Gedenkjahr. 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