Business and Human RightsSymposium

Das Verhältnis von Handels- und Investitionsabkommen zu einem Abkommen zu Unternehmen und Menschenrechten

Anmerkungen in vierzehn Thesen

I. Der Ausgangsbefund: Wirtschaftsabkommen und Menschenrechte

1. Angesichts der vor allem seit den 1990er Jahren zu verzeichnenden Effektivierung und Erweiterung des Anwendungsbereichs des völkervertragsrechtlichen Handels- und Investitionsrechts sind vermehrt Fallkonstellationen denkbar und lassen sich in der Praxis auch bereits nachweisen, in denen auf dieser Grundlage eingegangene wirtschaftsrechtliche Verpflichtungen durch Maßnahmen einer Vertragspartei beeinträchtigt werden, welche diese unter Rekurs auf menschenrechtlich erfasste Schutzgüter rechtfertigt. Vor diesem Hintergrund wird insbesondere seit den 1990er Jahren intensiv und kontrovers diskutiert, auf welche Weise der Schutz und die Verwirklichung der Menschenrechte im Rahmen von Handels- und Investitionsabkommen eine angemessene Berücksichtigung finden können. Vieles ist hierzu bereits gesagt und geschrieben worden. Überdies lassen sich gerade in jüngerer Zeit auch vermehrt entsprechende Regelungsansätze in der Vertragspraxis nachweisen.

2. Eine vergleichsweise neue und innovative Überlegung im Zusammenhang mit den aktuellen Verhandlungen über ein Abkommen zu Unternehmen und Menschenrechten (AUM) bildet jedoch die Statuierung einer Vorrangklausel, welche die Höherrangigkeit der Verpflichtungen aus dem AUM bzw. sogar aus den Menschenrechten allgemein gegenüber Verhaltensvorgaben aus Handels- und Investitionsabkommen festlegt. Hierauf sollen sich daher die folgenden Anmerkungen im Wesentlichen konzentrieren.

II. Der Kern: Vorrangklauseln und ihre rechtlichen Wirkungskreise

3. Vorrangklauseln sind zwar kein omnipräsenter, aber ein durchaus gebräuchlicher Steuerungsansatz zur Regelung von Vertragskonkurrenzen im Völkerrecht. Namentlich im Vergleich zum Auslegungsansatz nach Art. 31 Abs. 3 lit. c WVRK haben sie schon deswegen den Vorteil einer prinzipiell effektiveren Beachtungswirkung der von ihnen erfassten Verhaltensvorgaben, weil die systematische integrierende Interpretation unter anderem das Vorliegen eines auslegungsbedürftigen Rechtssatzes voraussetzt und überdies vom Grundsatz der Gleichrangigkeit der Rechtsregime ausgeht; also nicht auf eine Priorisierung, sondern auf einen angemessenen Ausgleich im Sinne der Herstellung einer praktischen Konkordanz zwischen den in einem Spannungsverhältnis stehenden Rechtspflichten abzielt.

4. Im Hinblick auf bestehende sowie zukünftige Handels- und Investitionsabkommen, an denen ausschließlich Vertragsparteien des AUM mitwirken, stellt eine solche Vorrangklausel einen im Prinzip effektiven Regelungsansatz dar, um das Primat der Menschenrechte in den völkervertragsrechtlichen Ordnungsstrukturen des internationalen Wirtschaftssystems zu verankern. Zur weiteren Effektivitätssteigerung bieten sich im vorliegenden Kontext konkretisierende Bestimmungen, unter anderem hinsichtlich der Anwendbarkeit eines weiten Verständnisses von Norm- bzw. Vertragskonflikten und der relevanten Charakteristika eines Handels- bzw. Investitionsabkommens, an.

5. In Bezug auf aktuelle und zukünftige Handels- und Investitionsabkommen, an denen nur Nichtvertragsparteien des AUM mitwirken, ist eine rechtlich verbindliche Relevanz nur unter der Voraussetzung gegeben, dass der AUM einschließlich einer in ihm statuierten Vorrangklausel als Völkergewohnheitsrecht Bindungswirkung für die beteiligten Staaten entfaltet. Dies wird auf absehbare Zeit nicht der Fall sein. Zwar wird namentlich im Hinblick auf die Vorrangklausel des Art. 103 UN-Charta gelegentlich angenommen, dass diese auch in den völkervertragsrechtlichen Beziehungen zwischen Nicht-UN-Mitgliedern Rechtswirkung entfaltet. Abgesehen von der Frage der Vergleichbarkeit von UN-Charta und AUM ist eine solche Ausnahme vom pacta tertiis-Grundsatz (Art. 34 WVRK) jedoch auch schon in Bezug auf Art. 103 UN-Charta – u.a. im Lichte des Wortlauts dieser Bestimmung – nicht ohne weiteres naheliegend.

6. Komplexer stellt sich die Situation in Bezug auf Handels- und Investitionsabkommen dar, an denen sowohl Vertragsparteien des AUM als auch solche Staaten mitwirken, die nicht an dieses Regime gebunden sind. Im Hinblick auf Handels- und Investitionsabkommen, die vor Inkrafttreten des AUM abgeschlossen worden sind, ist zunächst zwischen bilateralen und multilateralen Vereinbarungen zu unterscheiden. Im Falle bilateraler „Altverträge“ kann sich die AUM-Vertragspartei nicht auf ihre (vorrangigen) Verpflichtungen aus dem AUM berufen. In Betracht kommt für sie aber eine sich aus dem AUM ergebende Verpflichtung zur Behebung von Unvereinbarkeiten durch Bemühen um Anpassung der Altverträge im Wege von Neuverhandlungen bzw. als ultima ratio eine Pflicht zur Kündigung derselben; Regelungsansätze wie sie ihren ausdrücklichen Niederschlag beispielsweise in Art. 20 Abs. 2 der Satzung des Völkerbundes oder Art. 351 Abs. 2 AEUV fanden bzw. finden und überdies gelegentlich im Wege der teleologischen Interpretation u.a. in Bezug auf Art. 103 UN-Charta konstatiert werden. Im Falle multilateraler Altverträge wie dem WTO-Abkommen gilt zunächst das Gleiche. Hinzu kommt aber die Möglichkeit, dass die Regelungen des AUM umgehend nach Inkrafttreten im Sinne eines inter se Abkommens zumindest zwischen den am multilateralen Altvertrag beteiligten AUM-Vertragsparteien Rechtswirkung entfalten. Beispielsweise hinsichtlich des WTO-Abkommens finden sich im Schrifttum durchaus Stimmen, die insoweit prinzipiell das notwendige Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 41 Abs. 1 lit. b WVRK bejahen.

7. In Bezug auf bi- sowie multilaterale Handels- und Investitionsabkommen, die nach Inkrafttreten des AUM von Vertragsparteien mit Nichtvertragsparteien abgeschlossen werden, lässt sich in Übertragung von namentlich im Kontext von Art. 103 UN-Charta angestellten Überlegungen mit einiger Berechtigung argumentieren, dass die Nichtvertragsparteien aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze wie Treu und Glauben bzw. Estoppel an die Beachtung des AUM einschließlich seiner Vorrangklausel im Hinblick auf die Bewertung der Rechtmäßigkeit des Verhaltens von AUM-Vertragsparteien gebunden seien können. Unabhängig hiervon folgt aus der Vorrangklausel für AUM-Vertragsparteien die Verpflichtung, zukünftig keine Handels- und Investitionsabkommen mit Nichtvertragsparteien abzuschließen, welche von ihrer Regelungsstruktur her die (prioritäre) Einhaltung der Verhaltensvorgaben des AUM gefährden. Hieraus ergibt sich allerdings keine Einschränkung ihrer völkerrechtlichen Vertragsschlussfähigkeit.

III. Das Umfeld: Prozedurale und institutionelle Rahmenbedingungen

8. Die Erfahrungen aus der Praxis in stark normhierarchisch geprägten innerstaatlichen Rechtsordnungen lässt erahnen, dass die Aufnahme einer entsprechenden Vorrangklausel in das AUM mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führt, dass sich in nicht wenigen Fällen die Interpretationskonflikte auch in wirtschaftsvölkerrechtlichen Streitigkeiten auf das „richtige“ Verständnis der Verpflichtungen aus dem AUM im Besonderen und den Menschenrechten im Allgemeinen ausdehnen bzw. sogar primär verlagern werden.

9. Vor diesem Hintergrund sind schon im Interesse der Rechtssicherheit prozedurale und institutionelle Vorkehrungen zu treffen, die eine einheitliche und gegenstandsangemessene Konkretisierung dieser normhierarchisch übergeordneten Verpflichtungen ermöglichen. Insbesondere gilt es der bereits artikulierten Befürchtung zu begegnen, dass einzelne Staaten das AUM – beispielsweise gleichsam im Sinne eines „super-Art. XXI GATT“ – als bloßen Vorwand für die Nichtbeachtung ihrer Verpflichtungen aus Handels- und Investitionsabkommen heranziehen und damit missbrauchen.

10. Zu diesem Zweck erscheint es sinnvoll, auf der Grundlage des AUM eine – auch bereits in den 2017 Elements im Grundsatz angedachte – internationale gerichtliche bzw. gerichtsähnliche Streitbeilegungsinstitution zu errichten, welcher auf der Basis einer obligatorischen und ausschließlichen Jurisdiktionszuweisung durch die Vertragsparteien die Aufgabe einer verbindlichen Interpretation der von der Vorrangklausel umfassten Verhaltenspflichten zukommt. Zur Effektivierung käme hier überdies angesichts der fragmentierten Streitbeilegungsmechanismen und -gremien in Handels- und Investitionsabkommen die Statuierung eines an die Regelung des Art. 267 AEUV angelehnten Vorlageverfahrens in Betracht.

IV. Die Folgen: Meilenstein auf dem Weg zu einem Individualvölkerrecht

11. Aus übergreifender Perspektive betrachtet hätte die völkervertragsrechtliche Anerkennung des prinzipiellen Vorrangs der Menschenrechte gegenüber Verpflichtungen aus Handels- und Investitionsabkommen durch das AUM durchaus das Potential, zu einem Meilenstein auf dem Weg hin zur Herausbildung einer verstärkt individualorientierten internationalen Rechtsordnung zu werden.

12. Die Etablierung einer solchen, weit über die bisherigen Ansätze hinausgehenden Normenhierarchie in Gestalt eines übergeordneten Individualvölkerrechts würde angesichts des hiermit verbundenen wesentlichen Strukturwandels des internationalen Rechts der Vorstellung einer Konstitutionalisierung des Völkerrechts neue Wirkungsmacht und Überzeugungskraft verleihen.

V. Die Fragen: Wollen wir das und erreichen wir es auf diese Weise?

13. Ob wir einen solchen wesentlichen Strukturwandel anstreben, stellt sich als eine rechtspolitische Fragestellung dar, welche zunächst einmal jede und jeder für sich selbst beantworten muss. Die Antwort hierauf ist positivrechtlich insbesondere auch nicht durch die Menschenrechte prädeterminiert.

14. Wenn wir einen solchen Strukturwandel für erstrebenswert erachten, ist die von strategischen Überlegungen motivierte Anschlussfrage erlaubt und berechtigt, ob ein Projekt, welches die in der Staatengemeinschaft durchaus umstrittene Idee eines Vorrangs der Menschenrechte vor Handels- und Investitionsabkommen gemeinsam mit anderen, bekanntermaßen ebenfalls kontrovers wahrgenommenen Themen – wie namentlich der Frage extraterritorialer menschenrechtlicher Schutzpflichten der Staaten sowie der Bindung von Privatunternehmen an die Menschenrechte – in einem einzigen völkerrechtlichen Vertrag einer Regelung zuführen will, sich aus vielerlei Gründen nicht doch bei nüchterner Betrachtung als im Ergebnis zu ambitioniert darstellt, um erfolgreich realisiert werden zu können. Diese Möglichkeit lässt sich jedenfalls nicht unter jedem denkbaren Gesichtspunkt ausschließen. Den im Grundsatz berechtigten Einzelanliegen wäre damit kein Gefallen getan.

 

Karsten Nowrot ist Professor für Öffentliches Wirtschaftsrecht mit Schwerpunkt Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht am Fachbereich Sozialökonomie an der Fakultät für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften der Universität Hamburg.

Cite as: Karsten Nowrot, “Das Verhältnis von Handels- und Investitionsabkommen zu einem Abkommen zu Unternehmen und Menschenrechten: Anmerkungen in vierzehn Thesen”, Völkerrechtsblog, 23 August 2018, doi:10.17176/20180723-094909-0.

ISSN 2510-2567
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